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纪玉山，吉林大学经济学院教授、博士生导师，经济学博士，吉林大学经济学系主任、知识经济研究中心副主任，吉林大学邓小平理论研究中心副主任，吉林大学国有经济研究中心研究员，同时任哈尔滨工业大学人文与管理学院、长春税务学院等院校兼职教授，省管优秀专家，国务院政府特殊津贴享受者。
近十年来，发表经济学研究论文一百五十余篇，出版专著、合著、译著十五部。共获得十七项国家、省委省政府和学校的优秀科研成果奖，多数论文都被《新华文摘》、《中国人民大学复印报刊资料》及各种文库、文献汇编转载。其中，《网络经济学引论》专著获得国务院学位委员会和教育部组织评审的全国百篇优秀博士论文奖，是2000年全国理论经济学领域唯一获此殊荣的博士论文,并获得教育部全国高校优秀社会科学研究成果三等奖。主持、承担完成了竞争性领域国有企业战略重组问题研究、振兴东北老工业基地的体制与机制创新研究等多项国家社科基金、教育部社科基金等重大科研项目，共获得研究经费百余万元。兼任吉林省政府信息化领导小组专家组成员、省宏观经济决策咨询专家组成员，吉林省高校邓小平理论报告团成员、吉林省社会科学联合会委员、吉林省数量经济学会副理事长、吉林省未来学会执行常务理事、吉林省社会经济环境学会常务理事、吉林省经济学团体联合会理事等。
8月28日-9月01日，新浪产权把一周的时间留给纪玉山。----编者按
西方国有企业发展与改革历程及其对我国的借鉴意义 8月30日 星期三
吉林大学国有经济研究中心研究员纪玉山
现代国有企业在西方国家从产生到发展已经有几十年的历史。西方国有企业的兴衰起伏，与资本主义的发展阶段密切相关，同时证明了在私有制为基础的资本主义国家，国有企业也有生存空间。西方国有企业的改革实践表明：更好地承担公共职能和实现市场化是国企改革的两大主要目标；股份制改造和创造良好竞争环境，是国企改革的主要路径。
一、国有企业是西方国家市场经济体系中的重要组成部分
在西方国家，国有企业的存在几乎与资本主义的历史一样悠久，而真正现代意义上的国有企业的出现，是在两次世界大战期间的大约30年。出于战争需要，美国对一部分私人企业实行了国有化，还投资兴建了一些国有企业。此后，英、法等国也将一部分私人工矿企业收归国有。第二次世界大战中，德、日等国的国有军需企业也大量增加。
国有企业大发展时期，始于30年代大危机以后，并一直延续到20世纪80年代。以法国为例，法国在此期间经历了三次国有化浪潮。1936年，执政的社会党为缓和民众与大型垄断组织的矛盾，对铁路、航空、部分军需企业等实行了国有化，建立了法国国有铁路公司，控制了两大飞机制造厂，并以股份有限公司的形式对部分军工企业实行了国有化。第二次国有化浪潮发生于1945年，第二次世界大战刚刚结束，许多企业受到战争和经济危机的双重打击，无力自我恢复，为迅速完成经济重建，法国政府在1945—1946年间，颁布了一系列国有化法律，先后将雷诺汽车公司、法兰西电力公司、法兰西煤炭煤气公司、法兰西银行、国民工商银行以及30多家保险公司收归属国有。1981—1982年，法国掀起了第3次国有化浪潮，主要原因是在经历了经济高速增长期后，法国经济出现了严重的比例失调，市场供需矛盾突出，国内生产能力不能充分利用，使经济增长放缓。为启动生产，缓解社会矛盾，法国政府于1982年2 月颁布了国有化法律，决定采取大规模的国有化措施，把拥有2 000名职工以上的工业企业都收归属国有，银行全部实行国有化。经过这次国有化运动，国家直接或间接控制的企业达4300多家。国有工业企业的营业额占工业企业总营业额的比重从22%提高到40%；出口额占到34%；投资额从15%提高到30%。这是法国国有企业历史上的高峰时期。此后，虽然法国又经历了1986和1993两次私有化改革浪潮，但是法国政府始终控制着能源、交通、电讯等直接关系到国计民生的非竞争性公共服务行业。2002年7月，法国新政府再次列出了电力、燃气、航空等国有企业的私有化计划，但是由于无法兼顾国家、投资者和企业员工利益，改革进展缓慢。另外，法国在航空航天、电子等高科技领域和军工部门，依然保持着一定数量的公有企业。除法国以外，英国、德国、意大利、西班牙及大批中东欧国家，也在上世纪80年代中后期实行了大规模的私有化，其中英国国有企业产值占国内生产总值的比例，从70年代后期的10%，下降到2001年的2%。
尽管国有企业总量有所减少，但国有企业依然在西方国家占有重要地位。截止2001年末，德国国有企业的数量仍占到全国企业总数的1/10，其产值所占比例也大致如此。素有福利国家之称的北欧国家，其国有企业长期活跃在经济舞台。瑞典国有企业遍布各地，产业分布也十分广泛，从森林工业到影剧院经营，从电讯到医药生产。根据瑞典政府发布的报告，目前该国国有企业有大约20万名员工，2001年国有企业为瑞典带来了约相当于人民币180亿元的净利润。
二、西方国家国有企业存在的理论基础
1936年，凯恩斯发表了《就业、利息和货币通论》，在这部对西方经济理论界影响深远的著作中，凯恩斯所阐述的“有效需求原理”和国家干预主义思想，在一定程度上迎合了正处于经济大萧条期的西方国家宏观经济调控的需要，也在事实上为此后西方国家国有化浪潮的兴起，提供了理论依据。凯恩斯认为，在边际消费倾向递减、资本边际收益递减和流动性偏好三大规律作用下，缺乏管理的经济最终都会出现有效需求不足，造成消费和投资减少，充分就业目标无法实现。为避免发生经济危机和社会动荡，凯恩斯主张政府应采取干预和调节经济的措施，进行积极的需求管理。其中一项重要措施就是扩大公共投资，主办公共工程，增加社会投资和就业总量，带动私人经济部门消费和投资的增长。
凯恩斯主张国家应当积极地调节经济，但并没有提出国有制应当成为资本主义经济的组成部分。在他看来，传统的资本主义市场经济体制，仍然是最有效率的生产组织形式。美国经济学家汉森，将凯恩斯的思想又向前推进了一大步。1947年，汉森出版了《经济政策与充分就业》一书，提出了混合经济思想。在书中，汉森重申了国家干预经济的必然性和重要性，并认为充分就业仍然是政府调控的主要目标。与凯恩斯的主张有所不同，汉森认为传统的资本主义市场经济已经崩溃，必须在国内和国际范围内重建新的市场经济制度。这个经济制度既不是过去的资本主义经济制度，也不是纯粹的社会主义经济制度，而是一个以私有制为基础，同时又能充分发挥国家经济调控作用的新的经济制度，即“混合经济制度”。汉森明确提出政府应当通过设立国有企业的方式，增加公共基础设施，发展社会事业。他建议，美国政府应该制定长期投资计划，通过发行债券、银行贷款和征税等手段筹集资金，设立国有企业。汉森的混合经济思想，后来又得到了萨缪尔森、加尔布雷斯等著名经济学家的支持。70年代中后期，西方社会在经历高速发展阶段之后，出现了严重的经济“滞胀”现象，凯恩斯主义理论对此也无能为力。此后，主张自由放任的新古典主义经济学派一度盛行，这一时期也是西方国有企业大规模私有化的时期。
就在新古典主义经济思想也在实践中频频碰壁之际，新凯恩斯主义经济学又于20世纪80年代登上西方学术舞台。其代表人物斯蒂格利茨，至今仍然活跃在西方学术、经济和政治领域。斯蒂格利茨在其著作《经济学》中，分析了政府和市场对于经济增长的作用。他充分肯定了市场机制的有效作用，认为总体来看市场能够保护经济效率，但由于市场不能实现商品、劳务和资本的连续出清，经济资源经常处于过剩状态，因此为实现帕累托最优，政府必须适当干预经济。 斯蒂格利茨肯定了国有企业存在的必要性。他指出，西方国家是私人部门和公共部门相结合的经济体制，在不同的国家，不同的社会制度下，国有企业可以采取不同的发展方式和不同的比例。他认为找到公共部门和私人部门在经济上的适度平衡是经济分析的中心问题。
从理论层面看，完全的计划经济和完全的自由主义都被证明是行不通的。一些西方经济学家目前研究的重点是如何将政府干预与发挥市场作用有机结合起来。他们认为当前不应该讨论国有企业应不应该存在，而是研究国有企业有必要在哪些领域存在，以何种形式存在，以多大规模存在。
三、西方国家国有企业的管理体制及存在的问题
在国有企业兴起和发展的几十年间，西方国家也逐步形成了一套国有企业管理体制。主要分为立法管理、行政管理和企业内部管理。
1、立法管理
在以私有制企业为主体的西方国家，人们习惯于将国有企业视为与政府存在特殊关系的企业。因此，为了保持私人企业的公平竞争机会，保持政府在经济中的中立者地位，西方国家大多通过立法对国有企业的设立、解散和职能等作出严格规定。
法国对国有企业与政府的关系、企业负责人的任命、企业财务、税收、工资等各个方面，都制定了明确的法律和法规。美国制定了《政府公司控制法》，以明确国有企业的法律地位。德国的《企业组织法》对国有企业的管理体制作出规定。西方国家还大多通过立法明确国会中专门负责国有企业管理的机构，如英国下院的国有化工业小组委员会、意大利国会的国有控股公司管理委员会等等。这些机构具体负责国会对国有企业的立法和监督，负责起草有关国有企业的法律草案，必要时向政府相关职能部门提出质询。英国还在国有企业比较集中的公用事业领域，针对电力、煤气、通信等不同行业特点，分别制定了行业法规，为每一行业指定监管机构，规定监管机构职能。
2、行政管理
西方国家政府根据各自国情制定了不同的国有企业管理模式，从比较松散的美国式国有民营到政府控制较多的意大利国家参与制，西方国家对国有企业的行政管理可谓各有特色。结合我国特点，这里简单介绍一下法国、英国和芬兰对国有企业的管理方式。
法国国有化程度较高，国家掌握着一批规模巨大的国有企业，而且法国一向将国有企业视为实施宏观经济调控的手段，因此长期以来形成了一套比较完善的国有企业管理体制。政府管理国有企业的主要措施有：指定政府职能部门为国有企业的主管部门，如财经部、工业部、邮电部、国防
部等，都管理着一部分国有企业；选派代表进入企业董事会，任命董事长或决定董事长人选提名，保证国家对企业的领导；向企业派驻稽查员和主管部门代表，监督企业日常经营；设立国家审计法院，对企业实施审计监督。此外，对于一些垄断行业的国有企业，法国政府还从价格、工资和投资方面保持控制。
英国国有企业由政府部门的大臣指定的董事会管理，董事会成员通常既包括行业内的高级经理、又有业务经验丰富的外部人士。董事会负责企业在政府同意的策略范围内的日常营运，大臣有权否决董事会决定，但必须以透明公开的方式进行。政府致力于在战略高度指导企业发展。企业需提前9个月向政府主管部门呈送5年规划，主管部门和财政部将就企业的战略、投资计划和财务需求以及对政府的总体财政有何影响进行探讨，并将国有企业的净借款或补贴，计算在政府的总体预算之内。
芬兰也指定了不同的政府部门为国有企业主管部门。其贸易和工业部管理着22家国家控股或参股的企业，目标是利润最大化，并最大限度地提高企业资产价值，保持对投资者的吸引力。在管理手段上，政府很少直接插手企业内部事务，而是致力于建立完善的公司治理结构。包括保证企业决策过程的透明度，如公开企业财务、前景预测和高管人员薪酬；维护公司董事会对于重大事务的决策权；将外部专家引入董事会。2001年，贸工部还建立了国有企业董事会成员备选人才库，以使更多拥有丰富的商业经营管理经验的人才为国有企业服务。
3、企业内部管理体制
西方国有企业一般由政府指定的董事会领导，由董事会聘任的职业经理人，按照政府预先确定的指导思想进行日常经营；在经营机制上，政府仅向企业下达指导性指标，企业在生产经营、工资福利、用工制度等方面拥有较大自主权。但对于财务、投资事项，政府限制一般比较多。
例如，英国邮政总局是目前英国仅存的几家大型国有企业之一，1987—1997年的10年间，它共向政府上缴利润超过17.5亿英镑，并获得了90%以上的顾客满意率。管理委员会是邮政总局的决策机构，管委会成员由政府任命。政府还要制定企业的战略发展规划、财务计划和工资及价格计划。总之，政府拥有对邮政总局的实际控制权。
4、西方国有企业管理体制中存在的问题
最近20年来，与私营企业相比，西方国有企业
普遍存在亏损严重、效率低下等现象，西方社会对国有企业改革的呼声也越来越高。1980年法国国有企业的亏损额为36亿法郎，1984年骤升至370亿法郎；意大利三家最大的国家控股企业伊里公司、埃尼公司和埃菲姆公司，1975—1985年间几乎年年亏损。其他一些西方国家国有企业的总体经营状况也不甚景气。西方国有企业之所以经营绩效不理想，很重要的一条就是其管理体制中存在严重的政企不分，政府过分限制企业自主权，企业自我发展的内在动力不足，致使其在与私营企业的竞争中经常处于下风。
其原因有以下几个方面：①同时怀有商业动机和政治动机的政府部长们经常参与企业决策，使得国有企业的经营目标在财务指标和公众利益间摇摆，“骑墙”政策影响了企业经营效率的提高。②政府缺乏工商业知识和市场运作经验，对企业重大事务特别是投资的决定，往往始于某种政治目的或项目支持者的鼓动，从而干扰了政府决策的正确性。③由于政府的过度干预，企业自身成长动力受到压制，直接影响了企业经营者对于自身工作的信心，这成为经营者偏离经营目标的重要因素。④为保证宏观政策的有效性和国有企业利润，政府倾向于维护某些行业的垄断局面，对于引入竞争表现不积极。竞争在提高产品质量、促进创新方面的作用不能发挥，国有企业缺少外部压力，这使得公众利益和企业长远利益都受到损害。
四、西方国有企业改革的新进展
国有企业在西方国家的存在有一定的必然性，但是国企的内在矛盾和外部经济政治环境的变化，又促使西方国家不断地对国有企业进行改革和调整。最近20余年来，西方国有企业改革的主要方向是非国有化。
英国是在国有企业中推行自由化和非国有化最积极，成效也是最突出的国家。1979年撒切尔政府上台后，主张建立以自由竞争为基础的理想市场经济体系。其手段之一就是推行非国有化。1979-1983年间，英国陆续出售了英国石油公司、宇航公司、联合港口公司和国际航空无线电公司的股票，将上述公司变成公众持股公司。此后的10年间，一大批分布在各个产业部门的国有企业又被出售，垄断部门的国有企业也未能幸免。截止目前，英国已经出售了绝大部分的国有企业，余下的国有企业产值仅占全国的约2%。在此期间，法国、德国、意大利、西班牙等多数欧洲国家都不同程度地推行了国有企业的私有化。目的是提高企业效率、减轻政府财政负担。
对大量国有企业实行私有化以后，西方国家政府的财政负担大大减轻。改革以前，英国每年要对亏损企业补贴43亿美元。通过出售国有企业股份，英国政府已获得超过1 000亿美元的收入，同时每年至少可以从实现私有化的企业获得50亿美元的税收。改革后的企业，目标明确为追求股东利益最大化，拥有充分自主权。政府干预企业决策的行为受到限制。对企业经营管理者的激励和约束机制得以建立，企业经营行为趋于理性化，决策过程也更加透明。一些垄断部门企业在实行私有化以后，失去了原有垄断地位。竞争的引入使得产品或服务的质量明显提高，而价格却有所下降，使公众福利整体提高。
当然，西方国有企业私有化也存在一些问题。首先，国家在出售股份的过程中，经常会低估企业价值。这直接导致了公众对于国有资产流失的担心。其次，国有企业私有化以后，往往出于提高效率的考虑大规模裁员或降薪，给社会造成了巨大就业压力，并造成劳资矛盾，引起社会动荡。第三，某些自然垄断行业国有企业的私有化并没有完全破除垄断，掌握了企业控制权的股东得以恢复行业垄断地位。更严重的是，公众分散持股使得巨额资本得以有效控制企业，并通过交叉持股方式形成新的垄断集团。
西方国有企业另一个新变化是，政府对企业的管制有所放松，企业自主经营能力增强。英国、意大利等过去对企业管制较多的国家，近年来都出现了放松趋势，政府力求建立各自独立、协调合作的新型政企关系。对于那些主要履行公共职能的企业，政府为其制定了经济效益和社会效益双重考核指标，并制定了一些新的管理措施：如实行合同定购、加强财务监督、核定政策性亏损指标及相应补贴等等。以增强企业改善自身经营状况的紧迫感。同时，随着大批竞争性国有企业被推向市场，竞争压力迫使国有企业迅速增强自身的经营能力和实力，转变经营机制，建立适应市场的法人治理结构和内部管理制度。
五、西方国有企业发展对我国的启示
西方国有企业与我国国有企业有本质的不同。资本主义国有制，是总资本家所有制，实际上还是私有制。我国是社会主义国家，国有企业归全民所有，国家代表人民行使企业所有权。从作用上看，西方国有企业在资本主义经济中起辅助作用，主要目的是为了推动资本主义的发展；而我国的国有企业在国民经济中起主导作用，引导整个经济向社会主义方向发展。尽管如此，西方国有企业和中国国有企业在运营过程中仍然具有许多共同点。这些国有企业在力求有效经营的同时，都不同程度地承担着公共职能，在经营过程中也都暴露出政企不分、业绩不佳等等问题。因此，西方国有企业发展与变革的经验教训，对于我国国有企业改革具有重要借鉴意义。
1、企业的公共职能应该得到应有重视。西方国家政府设立国有企业的首要目的并不是经营获利，而是希望国有企业能够以企业行为实现政府的政策意图，以达到政府以行政手段直接干预经济所不能达到的效果。因此，为了保证国有企业实现这部分公共职能，西方国家能够长期容忍国有企业的低效率和亏损，并支付大量补贴。实践证明，国有企业在增加就业，引导投资，平衡各种社会经济关系以促进国家宏观经济目标的实现方面，确实能够发挥独特作用。在某些经济效益较差而社会效益较好的特殊行业或特殊领域，需要国有企业的进入。因此在努力提高国有企业经济效益的同时，如何保证其公共职能不缺失而且得到强化，是我国国企改革需要考虑的问题。
2、对部分符合条件的国有企业实行股权多元化改革，有助于提高企业自主经营能力。始自80年代初的西方私有化浪潮，使大批国有企业实现了股权多元化，其中相当一部分已经转为私有或大众持股，国家只是保留少量股份甚至完全退出。西方国有企业的股权多元化改革收效比较明显，国家财政负担明显减轻，企业内部激励和约束机机制得以建立，政企不分现象基本消除，企业效益明显提高。我国已经明确提出对大部分国有企业实行股份制改革，并且对国有经济布局作有进有退的调整，这一思路是正确的。但应该注意的是，并不是所有的企业都适合搞股份制改革。对于涉及国家经济安全和军事安全的重点国有企业，国家必须保证绝对控制；对于处于夕阳产业而且自身素质已经非常差的企业，应该更多地采用并购重组、整体破产的方式处理，而不应该指望外部资本会愿意购买这类企业的股票。企业在进行股份制改革的同时，还要注意做好加强内部管理，提高员工素质等基础性工作。
3、为了保持国家利益不受损害，应采取措施保证国家在持股比例较低的公司中的特殊权益。一是设立“金股”制度(Golden Share)。即通过立法或在公司章程中明确，在一定情况下，按照规定的程序，政府对企业决策有否决权。 二是对一定股份设定“优先选择权”(Preferential Option)。在一定情况下，政府有权按固定价格重购这一部分股份，从而形成多数行使控制权。 三是不受一般商法约束的例外规定。按照特别法优于一般法的原则，通过立法规定，在什么情况下，持少量股份的国家，可派代表在董事会或监事会中占多数席位。 四是限制外国投资规定，即规定外国投资比例。例如到目前为止，美国对航空公司中的外国资本比例仍限制在50%以下。我国一些国有企业在实行了股份制改革以后，有的完全实现民营化，国家失去了对企业的发言权，有的企业里国家股“一股独大”，政企不分问题不能根本解决。借鉴西方经验，国家可以在股份制改革方案中加入限制国家股权利或保留某些权利的内容，以减少外部资本进入企业的顾虑，同时防止国家利益受到损害。
4、股份制改造和竞争环境建设并重。国有企业进行市场化改革的先决条件是要有相对成熟的市场竞争环境。斯蒂格利茨在《社会主义向何处去》一书中提出，没有理论或者实践能够证明完全的国有化和完全的私有化哪一个正确，但是竞争形成的外部压力对于提高企业绩效的作用却是显而易见的。我国的电信行业引入局部竞争以后，电信企业发生的一些积极变化已经能够说明这一问题。接下来国家需要通过立法继续清除各种障碍，在部分公共行业和金融、电信等领域不断引入竞争机制，改善竞争环境，允许符合条件的外部资本更多地进入垄断行业，从而推动国有企业的市场化改革。
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