由于运营时间、市场化程度以及创新意识的不同，我国的城投公司发展运作良莠不齐，一部分公司已建立多元化融资体制，步入良性循环道路，而一部分城投公司则举债建设，入不敷出，濒临破产的边缘。尤其是城市投资体制改革刚刚起步的城市中，城投公司的发展也面临着诸多误区和困难。对新建的城投公司而言，也面临老城投公司曾经面临的问题，如何借鉴外地成功经验，理顺与政府的关系，解决资金矛盾，加快投融资体制改革，尽快缩短"阵痛期"，树立科学的发展观,为城市基础设施建设和发展作贡献， 是城投公司可持续发展的当务之急。
一、城投公司发展中存在的主要问题
(一)城投公司未按现代企业制度规范运行，管理模式滞后。在城投公司成立之初，有些城市政府还无法摆脱计划经济的管理模式，表现为：项目建设政府直接参与经济活动，重建设、轻经营，重形象、轻管理，在财政体制上统收统支，资金高度集中。支出大包大揽，不论大小项目，都必须按计划本子执行，即使实际情况发生变化，经费追加或调整都必须经过计划的调整，周期较长。一方面城市建设项目过分依赖财政的投资，另一方面财政投下去的资金又没人监管，用款单位资金投资效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了市场体系的培育和发展。
(二)城投公司与相关主管部门职能交叉，阻滞了城投公司建立多元化运作的进程。由于计划经济模式直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，往往政府仍按把城建基础设施工程交给多个部门负责，这在短时间内保证了工程资金和进度，但从长远看，它所带来的资金分散、人力分散、管理分散却不利于城投公司开展资本化运作、吸纳民间资金、盘活城建存量、内外举债等多元化融资的尝试。有些城投公司作为资金和资产运营的主体，与财政、城建、水务、市政、房产等有关行政主管部门发生了矛盾。城建基础设施建设部门分散，资金、人力的分散，管理职能的交叉，使城投公司必须经历一个从小到大的缓慢的原始积累过程，而不能站在巨人的肩膀上，以庞大的资产，高起点地探索多元化融资体制，阻滞了城投公司建立多元化运作体制的进程。
(三)城投公司对原有国有资产的产权流动、资产变现运作乏力，缺乏经验。 经过长期投入，历史形成的城建存量资产(包括自然资本、人力资本和相关的延伸资本),在城市资产中占有相当大的比重。由于过去政府或主管部门既是投资者，又是经营者，实际上这部分国有资产没有明确的业主，往往造成建设时热火朝天，建成后管理薄弱、无人管理，需要大量的城建维护补贴。城投公司对这一部分已形成的国有资产行使出资人权力进行资产运行方面，尚末取得好的经验。如何在资本市场上运用企业上市、转让、重组等手段来加快国有资产的产权流动，实现资产变现、融筹资金和转嫁风险等方面的工作尚未起步。
(四)城投公司融资渠道单一，缺乏偿债机制，负债率逐年增高。由政府投入的城建资产运营权没有得到充分落实，引起城投公司融资功能不够完善，对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行。一方面由于一些城建项目收益不高，引起银行慎贷程度越来越高，另一方面城投公司资产负债率越来越高，债务偿还难以保障。 有些城市的城投公司最近几年还贷本息逐年增高，项目建设可用资金比例己降至50%以下，且缺乏很好的债务偿还机制。一些城市的城投公司实际上是政府在城市建设中的“借债公司”。因此，继续靠负债融资不但难以满足日益增长的建设资金的需要，而且城投公司的可持续发展也受到一定的威胁。
二、解决措施及对策
（一）城投公司组建运行必须符合现代企业制度。城投公司应根据《公司法》和现化企业制度的要求，进一步完善法人治理结构、企业激励和投资、经营管理约束机制。以资产为纽带，与各城建企业形成母子公司关系，通过控股或参股形式参与所属子公司和参股公司的经营，培育收益性项目，取得相应分配利益，产生城投公司的资金流入，保持公司的可持续融资能力，从而形成企业自我发展的良性循环机制。有些拟建设的经营性项目，可以由城投公司拿出部分资金，联合对项目有兴趣的其它社会资本组成项目公司，作为项目法人，对外融资和进行项目运营。项目建成后，视项目的市场发展潜力，既可以继续经营，也可以拍卖转让，以取得资产的更大增值。
(二)整合部门资源，集约管理，解决职能混淆问题。作为城市基础设施投融资主体的城投公司，应将计划经济条件下各部门分散投资、分散管理的政府行为，转变为控股公司集融资、投资、建设和经营相结合集约管理的企业行为，彻底解决城市基础设施建设投资与经营责权不明，政企不分,职能混淆问题。城投公司在城建资金运作的方式上，应按照城建项目收益性、准收益性、非收益性等不同性质，采取不同方式。公益性、准经营性城市基础设施项目建设资金主要由政府投资，并通过城投公司行使投资职能，不足部分由城投公司筹集运作，政府的财政城建资金及土地收益，过桥过路费可作为偿还债务的保证；经营性城市基础设施项目的建设，可由城投公司作为项目发起人，吸引多元投资，也可由其他投资方投资建设，这可使让城投公司从繁琐的日常管理性事务中脱离出来，像某一旧城区拆迁项目，就可委托开发公司或其他项目公司操作。
（三）创新国有资产营运机制，加大资本运作的力度。城投公司作为城建资金的运行主体、城建资产的运营主体、城建项目的运作主体，对原有城建国有资产，可以由政府收回产权，明确投资主体，授权城投公司代表政府进行经营，使得城投公司可以通过资本这个纽带，以出资人身份直接参与经营管理或委托管理，充分运用改组、转让、租赁等资本运作手段，建立国有资产经营管理约束机制，提高国有资产运营效率。 通过对资本价值形态的转化，即通过股权市场的流动、收购、兼并、重组、控股、交易、转让、租赁、拍卖等途径，将潜在的资本转化为活资本，通过资本层面的运作实现资本价值的升值。
（四）多渠道融资，建立稳定的偿债机制。根据项目的属性采取不同的筹资形式，经营性项目具有经营利润，可以通过市场进行资源配置，其融资、建设、管理及运营可由投资方自行决策，所享受的权益也应归投资方所有；准经营性项目有收费机制和现金流入，但附带部分公益性，则主要采取间接融资和直接融资两种形式，可辅之于政府贴息等优惠政策；而非经营性项目主要产生社会效益和环境效益，从理论上讲，应主要依靠政府性投入解决其建设资金，但现有财力往往无法满足投资需求，城投公司可通过资本市场、收费收入、资产变现等渠道筹措，也可适当举债，但举债额度与保障资金必须保持合适的比例。同时建立债务预警系统，通过偿债保障率、投资充足率和资产负债率等指标来测定债务风险程度，并划出相应的风险区间。对目前债务进行梳理和分析，确定偿还的方式。城市政府可以相对集中城维税、公用事业附加、土地出让收入、城建专项收费和一定比例的财政拨款，一部分作为城建发展基金，用作非经营性城建设施的养护经费，另一部分用作城建非经营性项目的贷款和债务的还本付息基金，以及准经营性项目的贷款、债券贴息基金。通过财政对城建发展专项资金列收列支，定期划拨城投公司（或城建基金管理办公室），委托其进行运作，使城投公司获得稳定的资金流入量。而对于经营性城建项目，在加大收费与价格市场化改革的基础上，其建设和运营资金应通过市场化运作来解决。对于政府投资形成的非经营性城建设施，可以由授权管理的城投公司实行养护定额和质量公开招标，以提高养护的投资效益。养护经费由财政按招标后确定的标准从城建发展专项基金中足额划拨给城投公司，并从招标节余的养护资金中提取一定比例作为委托管理单位工作经费。 通过以上多渠道融资，建立稳定的偿债机制，逐步降低负债率使城投公司走上良性可持续发展之路。
注：本文发表于《上海城市发展》2004第五期（总第三十期）
《西北城建》2004第2期（总第29期）
选编入第六届城市投融资体制改革研讨会《城建投融资体制
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