立法后评估指导意见将出台
本报记者 李 立
自2006年以来，国务院法制办已连续3年开展立法后评估试点工作。在此基础上，国务院法制办已拿出《关于行政法规、规章立法后评估的指导意见》讨论稿，正在专家学者间征求意见。
立法后评估，是国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的一项制度。2008年3月，新修订的《国务院工作规则》纳入了此项内容，并明确要求：“行政法规实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。”
可以预见，随着试点工作的深入和不久后《关于行政法规、规章立法后评估的指导意见》的发布，我国行政立法后评估工作或将常态化。
立法后评估试点进展顺利
立法后评估通俗讲就是“立法回头看”，或称立法质量评估、立法效果评估。它区别于执法检查，关注的是立法中的制度设计合不合理、立法内容有没有针对性、规定的条款操作性强不强以及立法的实施效果好不好等问题。通过对这些问题的评估，能够比较全面、准确地把握行政法规的实际运行状况，对行政法规进行必要的修改、补充或废止，提供客观依据。
我国的行政立法后评估试点，启动于2006年。
在2006年、2007年度，国务院法制办共开展了15个评估项目，其中现已完成7个，其余的处在扫尾阶段。《艾滋病防治条例》试点评估成为范例(本报曾在2007年8月30日以《国务院法制办悄然启动立法后评估运作详情披露》为题，做过专题报道)。
15个评估项目包括12部行政法规、两项制度和一个地方政府规章。国务院法制办有关人士告诉记者：“立法后评估试点项目的选取，主要以直接关系民生、对经济社会发展有较大影响的行政法规、规章为重点。”
现已完成的评估项目有：《艾滋病防治条例》、《特种设备安全监察条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》、《劳动保障监察条例》、《信访条例》和《济南市城镇职工基本医疗保险暂行办法》。
正在抓紧收尾的立法后评估项目是：《血吸虫病防治条例》、《铁路运输安全保护条例》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《个人存款实名制规定》、《储蓄管理条例》、《地方志工作条例》和“行政复议审理制度”、“城市管理领域推行相对集中行政处罚权制度建设情况”两项法律制度。
与个别项目评估报告过于简单、缺少数据支持不同，《艾滋病防治条例》评估运用了科学方法扎实进行。其评估总报告称，根据780余条信息样本，加上艾滋病流行高、中、低三个不同省份的287名相关人员的专题讨论和深入访谈，以及抽取了9个省36个县的1763名相关人员进行问卷调查，评估报告认为：社会对条例确立的开展美沙酮药物维持治疗、公共场所摆放安全套等主要制度，是普遍理解和认同的；条例的出台有广泛的社会基础和良好的实践基础；条例得到了较好的执行，执行程度虽然与疫情严重程度有一定关系，但更与地方政府以及相关部门的重视程度、协调配合情况密切相关。
为此，《艾滋病防治条例》评估报告提出，应鼓励地方出台条例的实施细则，因地制宜地提高实际工作中的可操作性；在条例执行过程中加强有关部门的协作协调等建议。
注重用客观数据说话
“今年，我们确定了4个立法后评估项目，4个都是重点。评估工作明确要求，努力尝试定量科学系统调查的方法，在客观数据基础上提出分析。”国务院法制办有关人士说。
据介绍，前两年，国务院法制办一般是选取七八个评估项目，从中确定两个重点，进行立法后评估试点。今年，减少了试点范围扩大了重点项目，“主要是考虑要突出科学的立法后评估技术方法。要求4个项目不但要评估立法，还要根据我国立法精神与原则，提供建立政府立法后评估制度的科学技术方法”。
今年的4个试点项目是：《城市房地产开发经营管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《湖北省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性终止妊娠的规定》和《广东省经营服务性收费管理规定》。目前，后两个项目都已拿出立法后评估工作方案，进展顺利。
评估方法决定评估质量。为此，国务院法制办特邀卫生部艾滋病专家顾问委员会副主任、国家艾滋病政策专家组组长王若涛教授，传授有关《艾滋病防治条例》的一些立法后评估技术方法。
王若涛教授说，从《艾滋病防治条例》的立法后评估实践看，首先，应确定足以体现行政法规立法意图的几个评估重点，重点不能多。把握重点之后，再考虑评估的内容，这些内容通常包括法规的实际执行效果，有否产生非意向性的其他影响以及探讨问题成因及解决问题的可能性等。
王若涛教授认为，立法后评估不可忽视行政机关的意见、网络言论、大众媒体的声音和司法案例。查到这些信息后，还要进行定性访谈，比如开座谈会或一对一访谈。然后在这些工作的基础上，再进行定量调查，比如问卷调查等。
法规3年规章两年后可能纳入评估
《关于行政法规、规章立法后评估的指导意见》现在还只是讨论稿。尽管到正式发布实施时，其中变数会很大。不过，其中透露的一些信息表明，政府立法后评估工作，寻求加速制度化。
讨论稿拟定立法后评估范围包括：新发布的行政法规满3年、规章满两年的；法规规章由于不能适应经济社会新形势变化或者在实施中发现存在普遍性问题等情况，需要修改或者需要改进执法工作的；根据人大代表、政协委员的意见和建议，公民、法人和其他组织通过各种途径反映的问题，司法机关提出的建议，向社会公开征求的评估建议等；制定机关或者实施机关认为需要评估的；等等。
讨论稿拟定的三大立法后评估原则，即客观公正原则、公开透明原则和公众参与原则。比如，要求评估机关向社会公开评估内容、过程和结果；评估机关不得预设评估结论；选取评估对象要保证社会公众在调查对象中的适当比例等。
合法性、协调性、合理性、可操作性、规范性和实效性，是讨论稿提到的六大评估方面。
讨论稿要求无论是整体评估还是涉及立法中主要制度的评估，一般6个月内完成，采用简易程序的，时间减半。
中国政法大学法与经济研究中心主任席涛教授建议，在条件成熟时，修改《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。他认为，应加入事后评估法规规章的制度，增补有关对社会、经济和环境影响评估分析、成本效益评估分析、定量分析等规定。“这一点对于提高法规规章的客观性、公正性、透明度、信息量、公众参与性、改进立法质量、提高监管效率，是极为重要的。”
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