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制定环境地方标准 科学持续节能减排 黄崇祥 举世瞩目的十七大提出：“必须坚持全面协调可持续发展。坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。”为达此目的，建设和谐四川，很重要的措施之一是制定环境地方标准，科学持续节能减排。 一、制定地方环境标准的意义 根据《中华人民共和国环境保护标准管理办法》，环境标准是指：“为保护人群健康，社会物质财富和维护生态平衡，对大气、水、土壤等环境质量，对污染源、监测方法以及其它需要所制定的标准的总称，简称环保标准”。《中华人民共和国环境保护标准管理办法》规定，“环保标准包括环境质量标准、污染物排放标准、环保基础标准和环保方法标准。”“环境质量标准和污染物排放标准分国家标准和地方标准两级。”国家标准是国家环境保护行政主管部门制定并在全国范围内或特定区域适用的标准。地方标准是由省、自治区、直辖市人民政府批准颁布的，在特定行政区适用。目前环境保护工作中执行六方面的标准：环境质量标准、污染物排放标准、环保基础标准、样品标准、方法标准和环境保护行业标准，总计约500余个标准，形成了我国完备的环境标准体系。 近些年来，省委、省政府高度重视环境保护工作，局部环境质量有所改善，但是，总体上我省面临的环境保护形势是严峻的。以水环境为例，根据 制定严于国家标准的环境地方标准，意义在于： 1．环境标准是执行环境保护法规的基本手段。我国已经颁布的环保法律中都规定了有关实施环境标准的条款。他使环保法规的原则规定具体化，提高了执行过程的操作性，为依法进行环境监督管理提供了手段和依据。 2．环境标准是强化环境管理的技术基础。我国在依法进行环境管理中，环境标准作为直接手段，不仅是环境管理的基本形式，同时还是一系列环境管理制度措施建立和实施的配套基础。我国环境管理的各项制度措施都是以环境标准为基础建立并实施的。此外在处理环境纠纷和污染事故中，环境标准也是重要依据之一。环境标准在强化环境管理中发挥了不可替代的重要作用。 四川省重点流域自动监测断面水质周报 （
3．环境标准是环境规划的定量化依据。环境规划和计划是环境保护的基本内容。在制定环境规划和计划中，环境标准是其重要的定量化依据。根据环境标准，才能定量分析评价环境质量的好坏。通过环境标准，可以完成环境规划目标的确定和量化。依据环境标准,则能明确排污单位进行污染控制的具体要求和程度。总之，在以环境标准为依据的环境规划和计划中，环境标准是制定环境综合整治目标和污染防治措施要求的具体体现。 4．环境标准是推动科技进步的动力。环境标准反映着科学技术与生产实践的综合成果，是社会、经济、技术不断发展的结果。应用环境标准可进行环境保护技术的筛选评价，对于推广与环境标准相适应的先进生产和环境技术并淘汰落后的技术具有重要的促进作用。 四川幅员辽阔，自然环境和环境现状千差万别，使用一个统一的国家标准对我省的环境保护工作不利。因此，制定严于国家标准的环境地方标准，对于结合四川省情，控制省内局部区域的污染，改善环境质量和生态环境是十分必要的。 二、四川环境地方标准的现状 由于四川经济发展水平和种种原因，我省环境保护一直是执行国家标准，仅在1993年制定了《四川省水污染物排放标准》（DB51/190-93）和《四川省大气污染物排放标准》（DB51/186-93）。2004年国家环境保护总局颁布《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》后，上述两个地方标准由于没有修订也没有备案而失效。所以，我省现在没有环境地方标准。这对加强我省环境保护工作是十分不利的。 三、关于制定环境地方标准的建议 最近，国务院讨论并原则通过《国家环境保护“十一五”规划》，要求各地区、各部门要认真落实，保证规划执行的严肃性。要加大结构调整力度，强化环境准入，所有新建、扩建、改项目必须符合环境要求，所有企业排放污染物必须稳定控制在排放标准和总量指标之内。为了尽快填补我省没有环境地方标准的空白，特提出以下三点建议: 1．开展制定环境地方标准的调查研究。环境地方标准制定的目的是为了控制污染，尽快恢复环境生态功能。因此，污染物排放浓度限值的确定应采用质量标准反演法，以达到功能区划环境质量为目标，要按“照治、用、保”并举的污染综合治理思路，利用环境自净能力，通过数学模型计算，反推出污染物排放浓度限值，也就是说，要保证企业排放的污染物经过环境自净和稀释后，达到相应功能区的质量标准。这就需要根据四川生态功能区划和局部重点区域的实际情况，进行大量调查研究，掌握第一手资料分析研究确定。 2．制定环境地方标准。建议第一步在1993年制定的《四川省水污染物排放标准》（DB51/190-93）和《四川省大气污染物排放标准》（DB51/186-93）的基础上，先制定《四川省水污染物综合排放标准》，再逐步制定其他标准。 3．切实实施好环境地方标准。制定好环境地方标准是相对容易的一步，重要的是切实实施好环境地方标准，并且在实施过程中修订完善好环境地方标准。（作者系省环保局助理巡视员、高级工程师）
建设“和谐四川”的生态基础 盛 毅 人与生态环境的和谐，需要建立起人与自然之间无根本冲突、生态环境不因人的活动而受到大的破坏、能够基本维持生态环境平衡的关系。没有人与生态环境的和谐，没有稳定与平衡的生态环境，人类将丧失赖以生存的自然条件，人与人之间以及经济、政治、社会的和谐，就不可能实现。因此，生态环境承载力和资源环境状况，成为人与自然是否和谐的标志。而人与自然的和谐，则是人类文明得以延续和发展的客观基础。 一、四川生态环境保护与建设现状 近几十年来，四川省在取得经济社会长足发展的同时，人与自然之间的不和谐尤其是生态环境的恶化，成为建设和谐社会的一大障碍。为此，自20世纪90年代以来，开始在重视经济发展的同时，加强了生态环境和资源的保护，并在“十五”期间提出了建设长江上游生态屏障的目标。未来几十年，全省仍将面临加快发展和改善生态环境的双重任务，如何协调经济社会发展与生态环境建设的关系，实现人与自然的和谐，是一个现实的重大课题。 “十五”期间，四川虽然将加强生态环境保护与建设作为环境战略的切入点，把建设长江上游生态屏障作为战略目标，高度重视天然林保护、退耕还林还草、生态环境综合治理和污染整治，提高城乡环境质量等，生态环境建设投入资金上百亿元，重点实施了五大生态环境建设工程，项目覆盖全省21个市、州，170多个县（市、区）。同时，针对资源利用中存在的问题，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的方针，进一步完善了资源有偿使用制度，力求合理使用、节约和保护资源，提高资源利用率，取得的效果比较显著。但是，生态恶化的趋势还没有得到根本扭转，由此引发的社会矛盾日益增多。首先是各种自然灾害发生频率高。其次是水土流失不断加剧。第三是环境污染日益严重。第四是资源数量急剧减少。第五是部分地区已经出现生活饮用水甚至生产用水紧张的情况。 根据未来四川经济社会发展趋势对生态环境的影响评价发现，区内主要资源基本满足自身发展需要，其中水能资源、煤、铁、铅、锌、磷、硫、盐及建材非金属矿产将自给有余或基本自给，资源开发利用潜力较大，资源保证程度较高。如果资源环境保护和开发得比较好，持续的开发扩展资源型技术，资源状况指数可以在15年的时间里增长40％，足以支撑人口、经济、社会的可持续发展。但同时也要看到，四川目前仍处于工业化初期向中期过渡阶段，今后一段时间内，传统工业仍然会占主导地位，轻工（造纸、纺织、食品、制革）、火电、化工、建材和冶金等行业造成的结构性污染在短时期内难以得到根本的改变，资源生态系统仍然不足以支持自身的可持续发展。除了少数地区资源状况良好和资源状况有所改善外，大多数地区的资源可持续状况相对恶劣。如果按照目前的趋势发展下去，我们将面临严峻的资源环境形势。 二、四川生态环境保护与建设任务 建设和谐社会需要的生态基础，是人与自然关系的和谐。其基本要求是：这种生态基础能够保持生态环境与人之间关系的友好，能够支撑人类的可持续发展，能够提供舒适和宜人的生存环境。按照这些要求，四川建设和谐社会的生态环境，需要重点考虑以下方面的内容：一是从建设四川生态和谐乃至整个长江流域生态和谐的战略高度，建设长江上游生态屏障；二是企业按照生产 “减量化、再使用、可循环”的3R原则，园区按照生态工业和综合利用的思想，区域按照废弃物相互交换、循环利用的模式，居民消费按照物质和能量循环的要求，建设区域循环经济体系；三是按照城市具有自然生态功能和自净功能的要求，建设宜居城市；四是以协调经济、社会、环境建设为主要对象，统一规划和建设生态良性循环、经济社会全面健康发展的生态环境示范区；五是按照循环经济理念，建设生态工业示范园（区）；六是按照自然生态系统、野生生物类、自然遗迹类等类型特点，建设自然保护区。 按照生态和谐的要求，四川要建立起与和谐社会相适应的生产生活体系和资源循环利用体系，建立起环境保护、资源利用政策法规和管理体系，使四川的环境污染和生态环境破坏的状况得到根治，重点城市和地区的环境质量得到极大改善，建成若干循环经济及生态产业园快速发展、环境清洁优美的城市，农村污染得到根本治理，建成长江上游生态屏障，建设我国的生态大省。 建设生态和谐，必须将任务落实到具体的区域和领域。区域和领域不同，所承担的生态建设任务也不同。川东、川东北、川东南地区的生态环境承载力已经超载，资源的消耗造成该区域可持续能力降低。加强该区域的环境保护工程项目的建设和资源的合理利用，将有利于该地区资源环境承载能力的稳定，生态重建工程的启动又可使该区域可持续能力逐渐增强。川西北地区的资源环境状况虽然处于相对良性的地位，但如果缺乏正确的政策导向，资源环境将进一步恶化。加强对该区域的合理规划和保护，维护生态平稳，防止土地、森林资源过度利用和浪费，将成为今后的重点任务。 为建设和谐社会的生态基础，需要通过实施具体的工程项目实现，主要工程项目包括：生态环境建设的生物措施，如天然林保护工程、退耕还林还草工程、“长防”、“长治”工程、林业建设工程等；生态环境建设的工程措施，如水利建设、水电建设等；生态环境建设的经济措施，如环保基础设施建设、发展生态旅游业、发展生态农业、发展环保产业；生态环境建设的技术措施，如环保设施设备制造技术、城市垃圾无害处理技术、工业企业绿色技术改造、推行环保技术标准（ISO14000）等；生态环境建设的社会措施，如减少人口对环境的压力、完善法制配套措施等。 三、生态环境保护与建设的措施 在建设生态和谐的重要性、目标和任务已经基本清楚的前提下，要重点推进以下方面的工作和完善配套措施。 一是充分认识到生态建设是从属于经济社会发展的内容，它必须按照资源、环境、社会和谐相处和共同发展的要求，将生态建设纳入发展的基本内容考虑，以此安排生态建设的目标和任务，牢固树立“生态和谐”是和谐社会基础的意识。 二是根据生态建设和资源合理利用的需要，在全省建立资源环境协调领导小组一类的组织，统一领导生态建设工程和资源保护，建立协调资源环境关系的管理体制和机制。 三是将生态环境建设和资源保护，作为各级政府长远规划的最重要内容，从实现人与自然之间关系的和谐、实现经济、社会和生态之间关系的协调、以及资源、人口、环境之间的协调的角度，全面开展生态环境建设和资源利用的规划。 四是建立一系列的法律法规和绿色保障制度体系，明确生态环境保护责任，实行更加严格的考核、奖罚制度，逐步将绿色GDP纳入政府的目标考核体系，把是否重视环境问题，作为对领导干部的一项重要要求，建立生态保护和资源利用的监督机制。 五是抓住对全省生态影响大、矛盾已经比较尖锐的环境问题进行治理，根据流域生态环境层次、问题轻重、区域投资能力、工作基础等，实施分类指导，进行合理开发和生态环境建设布局，调配有限的资金和力量，先点后面、先易后难的对重点区域地段进行建设。 六是遵循市场规律，引导各类要素资源按市场规则进行配置，充分利用价值规律促进生态环境建设和生态资源利用，合理确定资源类产品的价格，同时加强政府的宏观调控和统筹，利用财政、税收、金融、价格乃至适当的行政手段，推进生态建设，弥补市场机制的缺陷。 七是根据不同项目的特点，探索拓宽资金来源，稳定的资金投入办法。通过逐步改变和完善我国的环保投资机制，转换环保投资主体，改善投资结构和配置，推进多渠道生态建设投入机制的建设。 八是处理好资源开发和保护的关系，扩大对外开放，在更大范围内利用和整合资源，逐步实施跨区域资源利用战略，站在整合全国乃至全球资源的战略高度，加大区际间资源的相互利用，鼓励省内相关企业到国外开发矿产。 九是争取国家对退耕还林还草工程实施长期的补贴政策，逐步建立支持生态建设的政策体系。（作者系省社会科学院对策研究中心秘书长、研究员） 论和谐四川视角下的生态补偿 与生态赔偿问题 周介铭 任 平 摘要：构建和谐社会，建设资源节约型、环境友好型社会是我国在新时期的重要战略决策。资源开发与环境保护矛盾突出，生态保护区的农民逐渐成为“生态贫民”，为此专家呼吁建立生态补偿机制，但是生态补偿机制的作用只是暂时性和表面性的，要从根本上解决这一矛盾，那就需要大力推进“生态补偿”向“生态赔偿”转变。 关键词：和谐西部 生态补偿 生态赔偿 生态贫民 一、问题的提出 自然资源越丰富，生态环境越脆弱，这一现象在我国西部地区体现尤为明显。广袤的西部地区储藏着大量的天然气、煤炭、铁矿石、水能等资源，据统计，全国三分之二的石油可采储量、83.9%的天然气储备、38.6%的煤炭储量、23.9%的铁矿石储量在西部地区，全国76.85%的水能资源可开发量集中在西部地区，西部还拥有全国40%以上的森林。勿庸置疑，西部地区是我国“资源与能源战略基地”，是我国“生态战略屏障”，西部地区的生态环境状况直接影响着我国的经济发展和生态安全。 但是近些年，西部的生态环境现状却令人堪忧，一方面全国大规模向西部索取资源，环境恶化趋势明显，另一方面西部贫困人口为了生计而加剧对脆弱生态环境的破坏。在构建和谐西部的前提下，如何合理利用资源，又能有效保护环境是一个重要战略课题。为解决生态环境可持续发展问题，专家学者提出了许多有意义的措施，其中很重要的一条就是建立生态补偿机制。但是我们认为，生态补偿机制的作用只是暂时性和表面性的，要从根本上解决这一矛盾，那就需要大力推进“生态补偿”向“生态赔偿”转变。 二、西部及四川生态环境与“生态贫民” 目前，西部地区的生态环境破坏程度已经达到触目惊心的地步，由于生态环境破坏所造成的“生态贫民”的贫困程度无以复加。据有关部门统计，截止到2005年，西部地区水土流失面积已达282.59万平方公里，占全国水土流失总面积的77％，青海省草原退化面积已达440万公顷，内蒙古自治区草原遭严重破坏的达973万公顷，四川若尔盖湿地沙漠化土地面积已达92.87万亩，占可利用草原面积的7.6%，并以每年11.65%的速度继续沙漠化……由于生态植被大面积遭到破坏，西部地区1000多万人吃水长期处于困难的境地。全国最贫困落后的地区——贵州省怒江傈僳族自治州，该州森林覆盖率高达60％以上，60%以上的国土面积被划为自然保护区，但良好的生态资源并没有改善在此居住的农民。全州农民人均耕地面积不足0.5亩，人均纯收入低于882元的贫困人口达27.53万人，低于637元的未解决温饱人口有13.38万人，分别占全州农业人口的66％和33％，有4.5万人还住在茅草屋内。另据统计，全国有一半的生态脆弱县，60％左右的贫困县和绝大多数的贫困人口集中在西部地区。 四川省生态环境也面临着严峻的考验，尤其是若尔盖湿地和河流受到了严重破坏与污染，造成了当地农民的生态贫穷。以若尔盖为例，若尔盖湿地是全球海拔最高、面积最大的高原泥炭沼泽，也是黄河长江上游最重要的水源涵养地之一，享有“高原之肾”的美誉。区内自然资源丰富，是国际生物多样性核心保护区，对研究自然环境变迁，古生物物种保存、繁衍、分化等具有重要意义等。但随着人类活动的加剧，湿地面积不断萎缩，沙化面积逐渐扩大，生物多样性丧失严重，致使湿地生态系统功能明显下降。在这种背景下，当地农民的放牧、开采泥炭资源活动受到限制，收入来源被中断，陷入贫穷的恶性循环之中。 实际上目前西部“生态贫民”面临着要“环保”还是要“温饱”的严峻考验。一方面国家为了维护西部地区的生态环境，大力推进退耕还林、还草、还沼泽，耕地是越来越少，农民失去了经济收入的主要支柱；另一方面农民为了生存，大量开垦坡耕地，大片被开垦出来的坡耕地严重破坏了山体和植被，滑坡、泥石流、山洪等自然灾害愈演愈烈。 三、推进“生态补偿”向“生态赔偿”转变的原因 所谓生态补偿机制，普遍认为是在一个区域范围内自然资源使用人或生态受益人在利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者、遭受损害者支付相应费用的一种制度安排。但是这种机制的建立本身就存在一些缺陷，不能从根本上解决问题。所以我们提出要大力推进“生态补偿”向“生态赔偿”转变，寻求解决这一矛盾的根本途径。 第一，“生态补偿”这一概念本身就存在一定的歧视性。“补偿”这一说法显示补偿者和被补偿者两个主体的不平等，是“强”和“弱”的两个不对等主体，强者对弱者造成了伤害，处于同情或悲悯，给予一定补偿，使对方心理和精神起到一定安抚作用。再者补偿可以有多有少，没有制度、法律对补偿主体起到约束作用，甚至可以不给。反过来，“赔偿”就是两个对等的主体，谁损害了我的利益，谁就该赔偿我的损失，这是天经地义的事情。并且对于赔偿的方式和额度，被赔偿者有一定的谈判权和发言权。 第二，“生态补偿”这一概念不承认生态环境市场化地位，不承认生态环境商品化属性。“生态补偿”是一个不考虑生态环境价值属性的传统概念，其实大家都公认环境问题本身就是经济问题。生态环境是有价值的，是一种特殊商品——“生态商品”，我们应该承认其市场化地位。而“生态赔偿”就带有一定市场经济色彩，承认“生态商品”的客观真实性，体现出环境公平、公正的含义。 第三，“生态补偿”是一个行政概念。“生态补偿”带有浓重的行政色彩，“补偿”一般发生在“强”和“弱”的两方，更多时候是国家对地方，政府对民众之间，强烈的行政色彩使得生态环境的价值“荡然无存”，完全不利于生态环境的保护和改善。 四、生态补偿和生态赔偿的判别标准划分 建立生态补偿和生态赔偿应该坚持两个主要原则：谁受益谁补偿，谁破坏（污染）谁赔偿。而对于生态补偿和生态赔偿之间的判别也要有一个标准，我们认为，这需要从两个层面来分析：第一、生态环境保护和建设的正外部性是“生态补偿”的范围；第二、由于资源开发而引起的生态环境破坏和发展机会的丧失是“生态赔偿”的范围。 从环境经济学理论来看，如何内化保护或破坏生态环境行为的正外部性是确定生态补偿依据和标准的基本原则。即重要生态功能区或流域保护中产生的生态服务功能改善和增值——正外部性，也叫外部经济性。在正外部性条件下就会出现“我花钱栽树，他人免费乘凉”、“墙里开花墙外香”，出现环境这一公共产品“搭便车”现象，西部生态环境的保护和改善，受益的不只是西部地区，而是全国甚至是世界。对于生态环境产生的正外部性，国家应采用生态补偿的方式对西部地区进行经济补偿。例如，长江上游区域我国重要的生态屏障，这一区域的居民为当地生态环境的保护做出了贡献，国家可以采取区域补偿的方式对其进行一定的补偿。 在重要生态功能区、流域等生态保护活动产生负外部经济的条件下，“生态成本”主要包括两个部分，为了内化外部不经济性而在生态建设和保护中的额外成本和发展机会成本的损失。所谓“额外”成本是指，赔偿主体在资源开发带来的生态环境破坏、污染及其对当地居民生存和发展造成的不利影响，为了恢复生态环境而投入的生态建设和保护的成本；例如，上游企业对河流水体造成了污染，污染的水体对下游居民造成了身体的伤害和不利影响，那么该企业就应该对其进行生态赔偿。所谓“发展机会成本”的损失是指被赔偿地区为了保护生态环境，限制了一些污染和破坏生态的产业发展，退耕还林、还草等对耕地的占用等行为给当地居民所带来的经济损失。例如，若尔盖湿地沙化的重要因素就是过渡放牧，为了避免造成若尔盖“湿地悲剧”，就必须减少牲畜的数量，限制牧民的过渡放牧行为，这必然会对当地的牧民收入造成一定影响，理应对其进行生态赔偿。 综合上述生态补偿和生态赔偿判别标准来看，我国生态环境问题的出现都集中在生态赔偿层面上，大多属于生态赔偿的范畴，所以应大力推进生态赔偿的进程，从而实现生态环境问题的法律化、市场化。 五、建立生态补偿和生态赔偿的对策思考 关于“生态补偿”和“生态赔偿”标准是一个很难界定的问题。理论上讲，生态服务功能的市场价值是确定补偿和赔偿的真正依据和标准，但是生态价值货币化还存在很多技术上的难题。结合我国实际情况，建议如下： 1．加快生态环境保护立法，推进生态补偿或赔偿的法律化 生态环境补偿或赔偿必须建立在法制化的基础上，通过引入法律手段，为加强生态保护立法，而且各种不同的利益主体之间具体的补偿和赔偿标准也必须通过法律给予明确规定，以立法形式确立完善的、统一的生态补偿机制，是确保在公平、合理、高效的原则下，落实环境保护的最有效手段。 2．定量评估生态环境货币化价值 生态服务功能的市场价值定量评价一直是困扰该问题的核心，如何定量评价生态环境的市场价值涉及到工程技术难题，目前没有一个统一的评价指标体系和评价标准。尽快研究生态环境货币化价值定量评价标准和方法，从而为解决生态补偿和生态赔偿问题提供技术保障。 3．探索生态环境的市场化模式 采用市场化资源配置手段，确定生态环境的商品属性，积极探索环境权益的交易机制和模式，并选择一定区域试点推进，逐步将生态环境的补偿或赔偿问题从根本上解决。 六、结语 在建设和谐社会、和谐西部，建设资源节约型、环境友好型社会的背景下，坚持科学发展观的指导，坚持推进“生态补偿”向“生态赔偿”转变，坚持环境公平，是解决资源开发、环境保护、“生态贫民”问题的根本途径。（作者系四川师范大学校长、教授） 四川节能减排的进程评估与 推进思路及重点 王小琪 胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。落实节能减排工作责任制。”在加快推进四川工业化、信息化、城镇化的新的历史阶段，比较系统地对四川节能减排的历史进程进行评估，总结成绩和经验，指出存在的问题，在此基础上，提出今后推进四川节能减排，建设资源节约型、环境友好型社会的思路和重点，将推动四川进一步转变经济发展方式，优化经济结构，提高资源利用效率，改善生态环境，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现经济发展与人口资源环境相协调，达到永续发展。 四川节能减排，建设资源节约型、环境友好型社会具有较长的历史，并已初具规模，取得了一系列成效；但还是低水平、低层次、不系统的，还存在一些亟待解决的问题，亟需进一步加快推进速度，提高水平，更加注重系统性。 一、主要做法及成效
（一）工业
1．推进工业节水、节能。四川在冶金、化工、造纸和食品酿造等高耗水、高耗能行业，掀起创建“节水型企业”、“节能型企业”活动，积极推广应用先进适用的节水、节能新技术、新工艺，加强行业水耗、能耗管理，全省工业用水重复利用率由2000年的40.3％提高到2005年的60％，万元工业增加值用水量由2000年的340立方米下降到了2005年的276立方米。 2．开发清洁和可再生能源，推进能源结构调整。近年来，我省加快了开发优势的水能、天然气和生物质能源的步伐。到2005年，四川水电装机容量达1500万千瓦，年节约标煤200万吨。四川正加速推进汽车“以气代油”进程。四川天然气汽车开发全国最早，现已拥有6万多辆天然气汽车，加气站80座，累计使用天然气17.34亿立方米，替代成品油154万吨，均居全国第一位，以成都为中心的几座城市的空气质量得到明显改善。多年来，四川坚持探索利用红薯作原料开发燃料乙醇，用小桐子（麻疯树）作原料开发生物柴油，开发甲醇燃料，以取代汽油，并不断取得进展。 3．推进工业企业清洁生产。清洁生产以实现节能降耗、减少废物排放和提高经济效益为目的，从源头削减污染物的产生，实现由末端治理向生产全过程控制转变。清洁生产是改造传统产业，实现工业现代化的重要举措，也是开展资源节约、环境保护、循环经济建设工作的重要内容。我省在开展工业企业清洁生产方面走在全国前列。 4．一些企业、园区和城市在资源循环利用方面已经积累了一定的经验。如攀钢集团、攀煤集团、泸天化集团、泸州老窖集团、自贡东方锅炉集团、自贡鸿鹤化工集团、沱牌集团、五粮液集团、宜宾天原公司、丝丽雅集团、剑南春集团、国栋集团、星河集团以及泸州西部化工城等。 （二）农业
1．推进节水灌溉建设。四川供水量的69％为农业灌溉所用。“十五”期间，国家及地方共投入节水灌溉建设资金14.58亿元，使全省节水灌溉面积由2000年的877万亩增加到2005年的1450万亩。灌溉水利用系数提高了0.05，节约用水12亿立方米。 2．提高农地集约利用水平。“十五”期间，四川实行山水田林路综合治理，大打农田基本建设之战。目前，全省耕地1／2以上达到旱涝保收。人均占有高产稳定农田从0.51亩上升到0.58亩。 3．开发农村清洁可再生能源。目前全省拥有农村户用沼气池290万口，约占全国总数的1／5，位居全国第一。农村年产沼气10亿立方米，使1000多万农民用上清洁的沼气燃料，提供优质无公害沼肥1200多万吨，增收节支17亿元，减少水土流失1250万吨，减少二氧化碳排放2万多吨，保护林地1000万亩。拥有生活污水净化沼气池4.7万处，总容积286万立方米，约占全国总数的2／3。推广省柴节煤灶1430万户，太阳能利用装置30多万立方米。“粮（草）—畜—沼—果—商”等农业循环产业链初步形成。全省首批小水电代燃料试点县工程已于2004年启动，全省丰水期小水电代柴户已达238.1万户，占农户总数的29.03％。共建成65个农村电气化试点县（其中国家级试点县60个）。 4．推广秸秆覆盖免耕沃土技术。每年推广面积达1200万亩，其中稻田保护性耕作技术示范推广面积达570万亩，两季田固定厢沟双免耕400万亩。秸秆覆盖免耕沃土技术既解决了秸秆处理难、野外焚烧污染空气的问题，又培肥了地力，保持了水土，保护了环境，节约了用水。 5．发展农产品加工业，延伸产业链。通过提高农产品加工深度和利用率，增加农产品科技含量和附加值，提高综合效益。2005年，规模以上农产品加工企业达1843户，农产品加工业增加值334.8亿元，占工业增加值的13.3％。 6．进行生态农业试点。建设了生态农业示范县25个、示范区2个，建设推广面积达1200亩，洪雅、苍溪被评为全国生态农业建设先进县。 7．推进无公害农产品、绿色食品建设。2001年启动实施“无公害食品行动计划”，出台了《四川省种植业无公害农产品管理办法》，制订了农业地方标准298个，农产品质量得到提高。全省已认定无公害农产品生产基地891个，面积89.7万公顷，占耕地面积的23％。认证无公害农产品1901个，其中871个产品通过农业部认证，年产量556.2万吨。全省绿色食品企业总数达到103家，绿色食品总数达335个，年产量72万吨，销售额28.5亿元，产品开发数量和规模均居全国前列。 （三）建设资源节约型、环境友好型社会
成都市从1999年正式创建国家节水型城市以来，共投入资金3亿多元，改造老旧管网 四川以保护耕地为前提，以控制建设用地为重点，以节约、集约利用土地为核心，守住了517万公顷基本农田这条“红线”。 早在1990年，四川就推行了土地有偿使用制度，至今的16个年头坚定不移地把土地资产、矿业权运营作为国土资源管理工作的重中之重，经营性用地百分之百市场化出让。坚持“控制总量，盘活存量，优化结构，集约经营，实现非饱和适度供地”的土地资产运营总原则，依法清理闲置土地。2005年，全省土地供应总面积 “十五”末期，我省县级以上再生资源回收企业逾140个。“十五”期间，我省累计回收利用废旧钢铁330万吨、废旧有色金属4.5万吨、废旧塑料12万吨、废纸62万吨，废旧轮胎翻新110万条，再生胶5000吨，回收拆解报废汽车6.5万辆。相当于节约成品铁矿石660万吨、标准煤206万吨、木材186万立方米、节电3.7亿千瓦时、节水6200万立方米。2006年，国家商务部已将成都市列入全国第一批再生资源回收体系建设试点城市。 2001－2005年，全省环保累计投入达到449.34亿元，比“九五”期间增长3.73倍。2004年以来，我省相继出台《关于进一步加强环境保护工作的决定》、《四川省环境污染行政责任追究办法》。近5年来，全省共现场检查工业企业34万次，立案查处环境违法案件7200余件，其中责令停产停业2882件。2003年以来，全省各级政府挂牌整治了4000余家重点污染企业，省级政府部门对863家重点水污染排放企业进行了整治，达标排放的工业企业增多。占全省水域面积70%的32条小流域开始有规划整治。在岷江和沱江流域建成11个市州交界断面水质自动在线监测站，三级环保部门实现了环境监测联网，随时对270多家重点排污企业在线监控。执行了环境影响评价和“三同时”制度，实行环境容量“一票否决”，对没有达标、排污总量已超过环境容量的地区，由环保部门予以公告，并暂停审批需增加排污总量的建设项目环境影响评价报告。对无环境容量的地区除治理污染项目外，一律停止新项目审批。大力开展禁烧散煤、油烟整治、扬尘整治、油改气和禁噪等五大工程。 从1998年开始，国家已支持我省开工建设了县以上城市和重点旅游景区的城市环保基础设施项目154个，这批项目总投资规模达99.03亿元。22个城市集中式饮用水源中19个达标。1998年以前，全省仅成都有1座污水处理厂，到2005年底，全省共建成污水处理厂31座，污水处理能力达203万吨／日。全省已有44个城市建成或正在建设污水处理厂。全省城市生活污水处理率从2001年的11％提高至2005年42％。投入运行生活垃圾处理厂（场）40座，在建33座，生活垃圾处理率达到55.3％。城市固体废物处理能力超过1.2万吨／日，处理率达58％。成都市沙河综合治理工程等7个项目被评为“中国人居环境范例奖”。 “十五”期间，四川积极推进“三区、一镇、一小区”（自然保护区、生态功能保护区、生态示范区、环境优美乡镇和生态小区）建设。到2005年年底，全省自然保护区达163个，面积786. 2005年，5大水系的省控统计监测断面中，有71.2％的断面满足水环境功能要求，比上年提高9.6个百分点。主要城市环境空气质量稳中有升，统计的24个城市，环境空气质量达到一、二级的城市有6个，比上年增加1个，达到三级的城市有15个（上年是12个），环境空气污染严重（劣于三级）的城市减少到3个（上年是7个）；主要城市噪声污染较上年有所减轻。 二、存在的问题
四川的耕地面积占全国4.2％，承载的人口占全国6.8％，由于自然条件、历史背景和社会经济发展不平衡等综合原因，经济社会发展与人口、资源、环境的矛盾十分突出。 （一）资源供需矛盾大
四川号称“天府之国”，是资源大省，水能资源储量占全国的22％；已发现矿产132种，探明储量81种，居全国第一；生物种类繁多，仅天然中药材就达4300余种。但四川资源的人均占有量很低，全省人均耕地面积仅为0.67亩，低于全国人均1.5亩和世界人均3.3亩的水平，也低于世界粮农组织提出的人均0.8亩的警戒线。耕地后备资源不足，中低产田土占总耕地70.6%。全省耕地总面积在24年间以平均每年60多万亩的速度减少，累计减少近1450万亩。全省总人口在同期却以每年60万人的速度增加，累计增加人口1440万人。同时，耕地质量却趋于下降，各地普遍存在重数量轻质量，重产出轻投入，重使用轻建设，重化肥轻有机肥等问题，耕地肥力下降。特别是四川坡耕地占耕地面积的88％，由于坡耕地土层浅薄，跑土、跑水、跑肥现象严重。导致耕地生产力降低。尽管全省多年平均水资源总量高达2616亿立方米，但水资源可利用量仅为25.6％，水资源人均占有量仅为 （二）资源利用效率不高
四川经济发展正处于工业化的初期向中期过渡阶段，这是工业资源耗费和污染最为突出的时期。一些资源消耗较大、污染较重的行业，如钢铁、有色金属、火电、化工、水泥、造纸、皮革、纺织等，在很长时间内还将占重要的地位，生产规模仍将扩大。特别是四川工业的技术水平不高，高新技术产业化步伐不快，技术进步对工业经济增长的贡献率较低，粗放型经济增长方式未得到根本转变，导致资源浪费和污染物排放总量增加，对环境的压力不断加大。“十五”时期，我省经济年均增长11.1％，与此同时，全省能源消费年均增速达到11.6％。工业用水重复使用率为60%，而发达国家为85%；城镇供水管网损失水量达10%-30%，城市餐饮、洗车、洗浴等行业用水浪费相当严重；农业灌溉水有效利用系数仅为0.4， （三）生态环境形势严峻
四川耕地特别是坡耕地表土的流失，使土壤保水保肥性能减弱，目前全省水土流失面积15万多平方公里，其中旱坡耕地流失量占30％以上，相当于1600万亩耕地每年被冲刷掉 四川废水、废气和固体废物每年排放量均高居西部各省（区、市）之首。在大气污染方面，2005年全省24个监测城市中，空气质量达到规定标准的只有6个，有15个城市的空气质量为三级，3个城市的空气质量劣于三级。酸雨覆盖了全省21个市（州）80％的地区，全省有14个城市被划入国家酸雨控制区。四川每年因酸雨造成的损失高达110多亿元，其中酸雨每年对农作物造成的损失达60多亿元。在水污染方面，“十五”期间，全省废水排放总量增长了约30%，2005年全省排放废水31.66亿吨，工业企业废水达标排放率仅有50％，全省1400多条大小河流中90%以上不同程度地受到污染，以沱江、岷江、嘉陵江污染最严重，沱江、岷江、嘉陵江流域因水污染每年造成的损失高达40亿元。2005年，全省主要江河水质评价，Ⅲ类水质河道占27.4%，Ⅳ类水质河道占17.9%，Ⅴ类水质河道占2.7%，劣Ⅴ类水质河道占8.3%。城市污水处理率只有42％。在垃圾污染方面，全省城市固体废物以及生活垃圾急剧增加，但处理设施滞后，集中处理能力低下，严重影响城镇环境。“十五”期间，全省每年产生垃圾约7000万吨，其中70%为工业废渣、18%为建筑垃圾、12%为生活垃圾。这些垃圾不仅大量侵占生产、生活空间，还直接或间接影响人们的身体健康。大多数县城和集镇的生活污水和垃圾未经处理而直接排放和丢弃。此外，还存在城市机动车污染、扬尘污染、油烟污染、噪声扰民等问题。近年来，随着四川工业和城市“三废”的大量排放，以及化肥、农药、农膜等农用化学物质使用量的递增和不合理使用，污染了耕地、水域、大气等农业环境，并严重威胁农产品质量安全。撒向田野的化肥只有1/3被庄稼吸收，其余2/3则通过各种渠道对环境造成了污染。据2004年对2434万亩基本农田抽样调查分析，潜在污染的69.42万亩，已经污染的22.8万亩，合计占抽查面积的3.8％。在城市和工矿企业附近情况更为严重，部分耕地中镉、汞等重金属含量严重超标，导致这些区域的各类农产品重金属含量超标。畜禽排泄物和畜禽舍冲洗污水用于沼气原料的比例较小，大部分未进行有效的无害化处理而直接使用和排放。粮食秸杆等农作物附属衍生物除一部分用作牲畜饲料、农村生活燃料和直接还田以外，多被人为焚烧，造成污染与浪费。 三、推进思路及重点
坚持“有限开发、有序开发、有偿开发”和“开发节约并重，节约优先”的方针，突出资源开采环节、资源消耗环节、废弃物产生环节、再生资源利用环节和社会消费环节五个环节。倡导节约型生产模式、消费模式和建设模式，促进资源高效利用和循环利用。坚持预防为主，综合治理，推进战略和项目环境影响评价，有效控制主要污染物排放总量，尽快改善重点流域和区域的环境质量。 （一）节约资源
1．节能 抓好工业节能、建筑节能、交通运输节能、商业和民用节能、农村节能、政府机构节能六个重点，特别要强化工业节能。各级政府要对本地区节能工作负总责，并将责任层层分解到企业、单位乃至人头。开展能耗调查，健全能耗统计和信息化管理制度。积极推行合同能源管理。突出抓好钢铁、煤炭、电力、化工、水泥、焦化、铁合金等重点耗能行业节能工作、年耗能3000吨标煤以上的企业节能工作、列入全国“千家企业节能行动”的39家企业节能工作和全省“百家企业节能行动”的100家企业节能工作。实现能量的梯级利用。推进交通运输和农业机械节能，发展水路、铁路运输和城市公共交通系统，逐步淘汰高耗能、高污染车船，开发和推广清洁燃料汽车、节能农业机械。推进建筑节能。积极引导商业和民用节能。大力加强电力需求侧管理，提倡节约用电、节约用煤、节约用油。推广农村省柴节煤灶。 2．节约原材料 在资源开采领域，提高资源勘查开发准入条件，实现资源的保护性开发；应用先进适用的采、选、冶工艺提高开采回采率、选矿、冶炼回收率。加强对资源的集约利用和有效保护，进一步整治开发秩序，严禁私挖、滥采、超采，关闭生产技术水平低、资源浪费和污染严重的开采企业。降低采矿贫化率，延长矿山寿命。加大对矿山、取土（沙）采石场和大型项目建设区等的裸露工作面以及地质灾害损毁区和塌陷区的综合治理力度。 在资源消耗领域，大力提高节材和综合利用水平，加强对钢铁、有色、电力、煤炭、化工、建材、纺织、轻工等重点行业原材料消耗定额管理，实现资源的高效利用和循环利用。加工制造业要从产品设计入手，优先采用材料利用率高、污染量少、有利于产品废弃后回收利用的技术和工艺，尽量采用小型或重量轻、可再生利用的零部件或材料，提高设备制造技术水平。包装行业要大力压缩无实用性材料消耗，制止过度包装等浪费资源的行为。加大发展散装水泥力度。鼓励生产高强度和耐腐蚀金属材料，延长材料的使用寿命。大力培育林竹资源，加大次小薪材和林竹剩余物的综合利用力度，积极发展竹浆纸一体化、林板一体化和林产品加工业。 3．节水 建设节水型社会。制定全省水资源总量控制指标，实行用水定额管理。统筹安排生活、生产、生态用水，上下游和地表、地下水调配，严格限制超采、滥采地下水。加强人工影响天气工作，积极开发空中水资源，扩大云水资源利用。加强南水北调西线工程对四川生态环境和发展影响的前期研究工作。推进节水型城市建设。 推进工业节水。深入开展创建“节水型企业”活动，重点推进冶金、化工、煤炭、机械制造、建材、轻纺等行业的节水工作。以工业废水为水源，经处理后回用于工业冷却、洗涤、锅炉、城市喷灌、道路和车辆清洗、景观河道、农业灌溉等，提高水的重复利用率。 推进农业节水。以坡耕地为重点，以种植业结构调整为核心，开源和节流并重，结合工程技术、生物技术、农耕技术三大举措，抓好水源——输水——灌水——保水四大环节，减少降雨径流损失和蒸发损失，提高灌水利用率和土地产出率。发展节水旱作农业。推进大中型灌溉区节水改造和农业供水末级渠系改造试点。 4．节地 严格耕地保护。落实土地用途管制制度，按照土地利用总体规划，严格保护耕地特别是基本农田，控制非农业建设占用耕地。按照“占补平衡”、“数量与质量并重”的原则，实施“沃土工程”和“金土地工程”，大力推进土地整理。 集约用地。建立并完善各类园区土地利用评价体系，分类提出非农业建设项目用地的投资率、容积率、产出率等控制指标。修订和完善建设项目用地定额指标，完善土地使用市场准入制度。推进工矿和居民点废弃土地复耕，发展节地型建筑。规范农村集体建设用地管理，减少农村居民点占地规模。限制毁田烧砖。 5．节肥、节药和节种 结合农田水利基本建设，进行节肥、节药和节种。到“十一五”末，全省化肥利用率提高5个百分点，有机肥利用率提高10个百分点，农药利用率提高5个百分点。同时，提高种子利用率。 （二）清洁生产和无公害生产
1．推进清洁生产 依法督促企业加大清洁生产力度，重点推动冶金、化工、造纸、制革、印染、食品酿造和建材等行业的达标排放试点示范工程。到2010年，基本建立工业企业自觉实施清洁生产的机制。以酸雨防治为重点，加快现有燃煤电厂脱硫设施建设，新建燃煤电厂必须根据排放标准安装脱硫装置。实施国家级、省级开发区和重点出口生产企业ISO14000体系认证。在成都、攀枝花、德阳、宜宾、泸州、自贡、乐山等市开展清洁生产项目示范试点工作。将清洁生产的理念和实践由工业逐步扩展到农业、建筑业、矿产资源开采和服务业等各个领域。 2．控制农村面源污染 推进农业无公害生产进程，推广测土配方，科学使用化肥、农药和农膜，扩大有机肥施用面积，推广生物农药。加快农村集中式水源地的划定和保护，加强规模化养殖场的污染治理和废物综合利用。乡镇工业“三废”实行达标排放，关闭重污染的乡镇企业。建立农村面源污染监测体系，控制农村面源污染。采取生物措施，加强对已污染农田和水体的修复。取缔肥水养鱼，控制网箱养鱼。禁止工业固体废物、液体废物、危险废物、城镇垃圾及其他污染物向农村转移。合理引进可利用再生资源和物种资源，严防外来有害物种入侵和遗传资源流失。 3．推进重点流域污染防治 加大对“三江一湖”（岷江、沱江、嘉陵江和邛海）和32条重点小流域水污染综合防治力度，改善水质，维护水体功能，实现还“三江清水”的目标。到2010年，使省辖长江出口断面的水质达到国家Ⅱ类水域水质标准；其他城市江河段水质达到国家Ⅲ类水域水质标准，全省各流域的水体环境质量得到较大改观。推进城镇污水处理与回用工程建设、饮用水源地保护工程建设，实施备用水源地建设，取缔和搬迁影响饮用水源的污染源。 （三）科技进步与产业结构升级和产业布局优化
加快制定《四川省产业结构调整暂行办法》和《四川省产业结构调整指导目录》，发挥自身优势，依靠科技进步，提升产业结构，改善产业布局，增加就业为目标，走新型工业化道路，推进产业结构调整，重点发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的产业。提高非资源依赖型产业的比重。加快产业转型步伐。遏制盲目投资、低水平重复建设，限制高耗能、高耗水、高污染产业的发展。加快用高技术和先进适用技术改造传统产业。推进企业重组，提高产业集中度和规模效益。在土地整理和产业布局调整过程中，因地制宜，适当集中。对进入各类园区的企业要提出土地、能源、水资源利用及废物排放等综合控制指标要求，围绕优势资源发展相关产业，发挥产业集聚和工业生态效应。 （四）资源综合利用
通过提高科技含量，充分合理地利用各种资源，减少浪费和污染，推动不同行业通过产业链的延伸和耦合，实现废物的循环利用。加强对钢铁、有色、电力、煤炭、化工、轻工等行业的生产废物管理，提高工业“三废”综合利用率。以煤矿瓦斯利用为重点，推进共伴生矿产资源的综合开发利用。以粉煤灰、煤矸石、共伴生矿、尾矿和冶金、化工废渣、有机废水、余热、余气（汽）等综合利用为重点，推进工业废物综合利用。综合利用各种建筑废物。加快城镇污水再生利用设施建设和垃圾资源化利用。建立垃圾分类收集和分选系统，不断完善再生资源回收、加工和利用体系。 抓好农业附产物的综合利用。推进秸秆综合利用，开展秸秆和粪便还田的农田保育示范工程。推广集约化养殖畜禽粪便的资源化利用技术。推广农膜回收技术。严格保护和合理利用森林资源。 （五）绿色消费和节约消费
在全社会提倡健康、文明、有利于节约资源和保护环境的消费方式和生活方式，鼓励使用绿色产品。（作者系省社科院区域经济研究所所长、研究员） 甘孜州生态补偿研究 王益谦 一、必须强化区域生态补偿的实践探索
西部地区作为我国重要的生态屏障区，承担了我国主要江河源头水源保护、水源涵养、防风固沙和生物多样性保护等重要功能，其生态环境的质量直接关系到中下游及全国广大区域。可以说，西部地区对维护国家生态环境安全发挥了决定性作用。但是，西部地区在为保护生态环境付出巨大代价的同时，却没有获得合理的补偿。而且由于长期过度开发，西部生态处于快速退化状态，全国一半以上的生态脆弱县集中在西部地区。 党中央、国务院对建立生态补偿机制提出明确要求，并将其作为贯彻落实科学发展观的重要举措。如在全国《“十一五”规划纲要》中，正式提出要“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。在《全国生态保护“十一五”规划》中提出，要研究并制定生态补偿政策，构建我国生态补偿政策的总体框架，并选取典型区域与领域，开展生态补偿试点。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。《国务院2007年工作要点》（国发〔2007〕8号）将“加快建立生态环境补偿机制”列为抓好节能减排工作的重要任务。国家《节能减排综合性工作方案》（国发〔2007〕15号）也明确要求改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。《国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见（国发〔2007〕4 号）》中更进一步提出，要探索建立草原生态补偿机制，维护生态安全。国家环境保护总局颁发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见（环发〔2007〕130号）。 尽管中央层面对于西部生态补偿的力度在不断加大，但生态补偿涉及到复杂的利益关系调整，一套系统、科学合理的生态补偿机制尚未建立，目前对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系。因此，有必要通过在重点领域开展试点工作，探索建立生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，为全面建立生态补偿机制提供方法和经验，以体现西部地区的生态资源价值，促进地区之间的协调发展，让现代化成果惠及西部广大人民。 本报告建议选择甘孜州作为全国生态补偿实践的试点，是基于以下判断：（1）生态区位、生态功能十分突出，具有全国意义和全球影响；（2）生态类型多，处于长江上游，影响广，具有典型性、示范性；（3）是藏族聚居区，生态补偿是对藏文化优良传统的继承和发展，是构建和谐西藏的战略举措；（4）当前所面临的开发与生态保护都处于“整装待发”的阶段，许多矛盾需尽快尽早解决，生态补偿的紧迫性如箭上弦，急需及时加以引导，规范；（5）已具备良好的生态补偿工作基础，天然林保护、退耕还林，退牧还草，限制水电开发、自然保护区建设等已有较好的实践经验；（6）州委、州政府十分重视，已作为甘孜州重大战略列入议事日程，对生态补偿的研究和实施十分有利。 二、甘孜州生态战略地位
甘孜藏族自治州，位于青藏高原东缘，占居四川省西部，面积15.3万平方公里，人口约90万，其中藏族人口约占80%，是一个以藏民族为主体的民族自治区域。该州属于世界第三极青藏高原的重要组成部分，又占据着著名的横断山区的中心，高耸的地形，特殊的区位，发育着世界罕见的以高山高原高海拔为特征的自然地理奇观，生态景观和生态系统，其特异的生态功能对全国的生态安全，具有十分重要的战略意义。 1．甘孜州是长江上游水源涵养区，水情调控区，是长江中下游水安全的重要生态屏障。长江上游干流金沙江，支流大渡河、雅砻江流经全州，水资源总量达706.8亿立方米，人均74969立方米，水能蕴藏量5698万千瓦，是我国优质水资源的重要供应地，是全国重要的“水塔”，其水量、水情变化，直接影响着其下游的工农业用水、生活、生态用水，洪旱灾害，成为长江上游生态屏障的主体和关键区域。 2．甘孜州拥有青藏高原和横断山脉，自然地带基带为亚热带，垂直地带变化明显而完整，全州面积大，地形变化复杂，自然类型众多，是基因多样性、物种多样性、生态系统多样性、景观多样性的分布中心之一，拥有许多珍稀、濒危、特有、古老、孑遗的物种，成为世界物种保护关注的中心之一。 3．甘孜州地域辽阔，拥有在我国地位十分突出的森林、草地、高山草甸、沼泽湿地、冰川、湖泊，是世界上森林分布海拔最高的区域，拥有一批世界级的自然景观，风光名胜，拥有三江并流世界自然遗产，拥有多个国家级自然保护区。 4．甘孜州作为青藏高原的重要组成部分，是全球变化的敏感区，又是引起全球变化的重要区域，近年森林的减少，湿地干化，冰川退化，草原沙化等已成为重大的生态环境问题。今后甘孜州生态变化与全球变化的相互影响、相互响应，不仅关系着甘孜州本身的发展，对长江流域和全球环境演变，都将产生重大影响。 5．甘孜州东临四川盆地和川西南，西与西藏、青海相连，是由汉族聚区向藏族聚区过渡地带，是我国农区向牧区过渡地带，拥有文化的多样性，民族多样性；不论农业生态、生产方式、文化特点、民族宗教、社会行为、发展水平都有特殊的地方特点，与东部地区有明显差异，是构造和谐四川，和谐西藏，和谐中国的重要战略区。 三、甘孜州生态补偿的基本原则
为了落实甘孜州的生态补偿，需要理清思路，界定范围，落实补偿主体与客体，应坚持正确的原则。 1．甘孜州生态补偿是处理甘孜州经济发展与生态保护关系的一种政府行为，又是处理区域之间的利益关系的市场行为，是甘孜州经济利益与生态责任的博奕，更是甘孜州经济利益与长江流域和全国生态安全的博奕。甘孜州为了全国生态安全放弃了自身发展的机会和权利，作出了一定的牺牲，因此，补偿是国家、长江流域对甘孜州的补偿。 2．生态补偿是对甘孜州生态贡献的肯定，是对甘孜州承担生态屏障功能所承受经济损失的弥补。因此生态补偿不是怜悯，更不是扶贫、救济，而是责任、义务和必需，是对区域发展公平的体现。 3．生态补偿牵连到自然生态系统众多因素和不同层次，极其复杂，为便于计算，便于实施，简化过程，甘孜州的生态补偿，重点是对全州的补偿，州内各县区之间的补偿今后再细化；补偿的范围暂定为森林、草地、水资源、矿产资源、旅游资源、生态移民等领域。 4．甘孜州生态补偿原则上包括三个主要方面：（1）甘孜州自然生态系统对生态安全所发挥的功能及其产生的价值；（2）为了甘孜州生态保护和长江上游生态安全的需要，限制甘孜州资源开发和产业发展所造成的经济损失；（3）为完善、提高甘孜州生态功能所需要投入，如自然保护区建设、生态移民等。 5．生态补偿是一种生态经济行为，生态功能最终要转化为经济效益，因此，生态补偿应定量化、货币化，需要逐项计算，具体落实生态补偿的标准应按各类生态系统功能的大小，质量的高低，区位和安全贡献等，分不同等级计量。 6．甘孜州生态功能惠及全国，特别是长江流域，生态补偿的主体应是国家、大头应该是中央政府，部份可为长江中下游相关地区支付。 7．生态补偿是一个动态的概念，这包括几层意思：（1）货币的贴现率不断变化，现在确定的货币补偿量，应与贴现率挂钩；（2）生态功能是一个动态的过程，随着各地区社会经济的发展，经济密度的提高和人口密度的增加，生态功能的价值提高，生态补偿的标准也应逐步提高；（3）当前对于生态系统生态功能价值的估算限于研究水平，不可能十分准确，今后存在修改、变动的空间。 8．甘孜州生态补偿应该作一个统一的规划，以前已有的一些生态补偿（如退耕还林、退牧还草、生态移民等）应纳入此次生态补偿范畴，避免重复计算。但由谁补偿，可根据谁污染，谁治理；谁受益，谁出资的原则确定。 四、甘孜州生态补偿的主要范畴
甘孜州生态补偿涉及的方面很多，其主要范畴包括森林、草地、湿地的生态保育补偿，水资源、矿产开发中的环境影响补偿，生态移民补偿等。 1．甘孜州是四川省重点林区之一，林业用地面积6201114.9hm2，占全州土地总面积15101329.9hm2的41.06%，占全省总林业用地面积2672.2×104hm2的56.51%。州有林地面积2636592.3hm2，占全州林业用地总面积的42.52%；疏林地面积33482.4hm2，仅占全省林业用地面积的0.54%；未成林造林地面积45660.7hm2，也仅占全省林业用地面积的0.74%；而灌木林地面积3251293hm2，却占了全省林业用地面积的52.43%；无林地面积233576hm2，占全省林业用地面积的3.77%；全州森林覆盖率（有林地覆盖率）为17.46%。甘孜州森林具有以下功能：一是涵养水源功能，甘孜州森林涵养水源总量为1327083万m3，单位涵养水量 2．甘孜州有天然草地1.41465亿亩，占全州土地总面积的62.4%，占全省草地总面积的47%；其中，可利用草地面积1.2478亿亩，占全州草地总面积的88.2%。草地是牧民赖以生存和发展的重要生产资料，草地畜牧业是州域经济的基础及支柱产业。甘孜州天然草地分为高寒草甸草地类，亚高山草甸草地类、高寒灌丛草垫草地类、亚高山疏林草甸草地类、高寒沼泽草地类、山地疏林沼泽草地类、山地灌木草丛草地类、山地草丛草地类、干旱河谷灌丛草地类以及附带草地类等10类。目前，甘孜州天然草地可食鲜产草量为 3．甘孜州湿地面积为645646.94hm，占全州幅员面积的4.14%，占全州草地总面积的6.84%，主要分布在石渠片区，面积为462556.8 hm，占全州湿地总面积的66.66%；其次是甘孜-德格-色达片区，面积为147493.25 hm，占全州湿地总面积的22.84%；其余3个片区分布较少。从分布动态变化看，从上世纪80年代至2002年的20年间，甘孜州湿地出现了急剧萎缩趋势，湿地面积减少了44595.13 hm，减少率为6.73%。 4．甘孜州蕴藏的部分矿种在四川省矿产资源储量中占有相当大的比例，分别为铜27％、铅53％、锌38％、镍84％、锂84％、铍82％、铌88％、钽87％等。在贵金属、有色金属、稀有金属和特种非金属等矿产资源方面甘孜州具有较突出的优势，是四川有色金属资源的接替基地。计划经济时期，甘孜州矿产开发为国家建设作出了巨大贡献，如多处金矿的开发和丹巴云母矿的开发，导致资源枯竭的同时，也使矿区生态环境受到极大影响。在构建长江上游生态屏障中，要求甘孜部分矿山“限制与禁止开发”，也使得全州发展失去了赖以生存的资源基础。 5．甘孜州平均海拔高达 流域水资源开发与水环境保护的相关范畴，在甘孜州主要涉及南水北调西线工程，拟在专门报告中作专项研究。 五、甘孜州生态补偿的主体
生态补偿是区域补偿，但现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩，目前中国生态环境管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，部门分头管理现象严重，导致部门利益化和利益部门化，区域补偿很大程度上成为了部门补偿，这导致了补偿不到位, 因此，根据中国国情，甘孜州生态补偿应当是主体多元化。具体来说，就是要在责、权、利相统一的前提下，谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费。要明确生态补偿责任主体，确定生态补偿的对象、范围。 一是政府补偿。在目前我国政治经济体制下，由于产权界定不清,存在环境贡献者与环境受益者的利益“非对称性”，尤其甘孜州这样经济落后、环境恶劣的少数民族地区，在与受益地区的对话中更处于弱势地位。因此，中央政府在甘孜州生态补偿中应当成为主体。主要渠道为以具有长期性和稳定性的“项目工程”的补偿方式，制定受益者补偿制度和建立有利于限制开发区域生态保护的税费制度，加大财政转移支付支持。 二是区域补偿。目前在涉及到具体补偿行为时，难以确定生态效益的提供者、受益者，特别是在国家层面上实施东西部大尺度区域之间的生态补偿时，这个问题更加突出。因此应当在中央政府协调下，明晰上下游流域经济利益关系，通过建立公共支付的生态效益补偿基金的形式来进行区域转移支付。 三是开发商补偿。要充分发挥政府在生态补偿机制建立过程中的引导作用，制订完善调节、规范市场经济主体的政策法规，将资源开发中的环境保护纳入成本，收取环境保护税，增强开发商珍惜环境和资源的压力和动力，引导建立多元化的筹资渠道和市场化的运作方式。 四是当地受益群体自己补偿。甘孜州人民是生态环境改善的最大受益者，因此本地居民也应当为此进行补偿。具体方式可以结合本地实际，以投工投劳的形式进行补偿。 六、甘孜州生态补偿的标准
1．甘孜州森林生态系统的生态服务价值为517.95亿元，单位面积的生态服务价值为19645元/hm2。根据各主要树种的生长率分别加权平均，甘孜州乔木林分主要树种的生长总量为690万m3，按照采伐量不大于生长量的原则和出材率60%计，则可出材402万m3，这个出材量是保持现有生态质量的前提下的出材量。木材价格以当地的林场价格300元/m3计，则甘孜州每年从木材损失的收入达12.06亿元。如扣除群众的自用和薪柴约200万m3，甘孜州从木材一项净减少收入达6亿元左右。一是生态效益的补偿标准：甘孜州森林生态系统的5项生态服务价值为517.95亿元，但有些价值是历史存在的，而天然林采伐木材后，其生态效益大为减少，人工林的生态效益低下，难与天然林相比。按每年减少木材采伐200万m3计，则减少1.3万hm2的采伐面积，这两部分的效益合计约2.6亿元左右，这部分需要补偿。二是木材采伐减少的损失补偿：木材采伐减少的损失为6亿元，这部分的收入是群众和当地财政的直接收入，也需要进行补偿。以上两项合计共需补偿8.6亿元左右。 2．根据甘孜州天然草地目前的载畜能力，按照可食牧草利用率60%计，其适宜的载畜量为744.3万个羊单位，而“十五”末草食家畜存栏1299.91万个羊单位，超载555.61万个羊单位。按照以草定畜、草畜平衡的要求，需减畜555.61万个羊单位。再按减畜一个羊单位每年可得到经济补偿47.44元计，全州实施减畜达到草畜平衡的生态保护措施，每年需得到经济补偿26358.14万元。 3．在甘孜州建设湿地生态功能保护区总面积430390.25 hm，建设总投资为22670万元，每公顷投资526.73万元。按此标准计算，甘-德-巴湿地生态功能保护区总面积144394.21 hm，建设总投资为7605.68万元。两个湿地生态功能保护区合计投资30275.68万元。同时争取社会各界以各种方式参与和支持自然保护区的建设管理，拓展自然保护区生态补偿资金的来源和渠道。 4．到2020年，在全州实施生态移民，总计迁移43903户，222259人，其中藏族人口为204478人，占移民总数的92%，集中安置26340户，133357人。移民工程总投资432645万元，占总投资的60.9%；户均9.8万元，人均1.9万元；其中设施配套工程投资12933.05万元，占总投资的1.8%；创业致富工程投资264622.25万元，占总投资的37.26%。国家生态移民专项资金占总投入的40%，总额度为补偿284080万元。 5．甘孜州矿山开发的补偿，要企业和政府共同负担的原则，加大矿山环境整治力度，“多还旧账”；现有和新建矿山要落实企业矿山环境治理和生态恢复责任，建立矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金制度，这部分补偿就由开发商承担，将环境治理与生态恢复费用列入矿山企业的生产成本。“不欠新账”；就是要在自然保护区的核心区、重要生态功能区、生态脆弱区内的矿产资源不再开发或者延缓开发，由此而带来的经济损失由政府补偿。（作者系四川大学西部开发研究院副院长、教授） |
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