一、 财政管理体制的内容1、 预算管理体制根据国家各级政权的职责范围划分各级预算收支范围和管理权限，并规定收支划分的方法。预算管理体制是财政管理体制的核心。由于国家预算集中了国家的主要财力，是国家有计划地组织财政分配的基本形式，通常也把预算管理体制称为财政管理体制。2、预算外资金管理体制规定预算外资金（见预算）的收支范围和管理权限。预算外资金在性质上属于财政资金，但不纳入国家预算管理而由各地方、各部门、各企业、事业单位自收自支、自行管理。3、 税收管理体制规定各级政权机关在税收管理上的职责和权限。税收是国家最重要的财政收入。在各级政权组织之间，不仅对税种及税收的减免权有明确的划分，而且对税收稽征管理的职权也有具体的规定。4、行政、事业财务管理体制规定国家行政机关和事业单位为完成其工作任务和事业计划所具有的经费支配权限和责任，经费开支的范围和管理形式，以及在完成任务和计划后对经费节余可以分享的权利。5、固定资产投资管理体制规定在使用国家投资过程中，国家与建设单位（包括新建、改建、扩建和更新改造的单位）及其职工之间各自的职责和全面完成国家任务后应得的利益。固定资产投资中涉及专业银行信用管理体制和建设单位本身的财务活动，不属于财政管理体制的范围。6、企业财务管理体制规定国营企业再生产过程中国家与企业、职工之间在资金管理、成本管理、企业收入分配和使用等方面的责任、权限和利益。资金（包括企业固定资金和企业流动资金）和积累的分配是财政管理体制直接处理的。涉及企业与银行以及企业内部关系的，则分别属于银行信用管理体制和企业本身的财务活动。二、我国财政管理体制的演变发展 中国的财政管理体制经历了由高度集中的统一收支管理体制逐步转向中央统一领导、分级管理体制的过程。不同时期的财政管理体制有过各种变化，集中和分散的程度不同，分级管理的形式也不同。在大部分时期内，是同当时政治经济发展情况和经济管理体制的要求相适应的。 1978年后,为了加速实行社会主义现代化建设,财政体制进行了一系列的改革，主要是围绕中央与地方、国家与企业的关系进行，以后者为重点。在中央与地方的财政关系方面，扩大了地方的财权，加强了地方理财的责任心，体现了责、权、利相结合的原则。在国家与企业的财政关系方面,改变国家对企业统得过死的状况,扩大企业的自主权，先后试行了企业基金办法、各种形式的利润留成办法和盈亏包干办法。其后，在总结经验的基础上，把企业上缴利润的制度逐步改为向企业征收所得税，企业纳税后的利润归企业自行支配使用（见国营企业利润分配）。通过征收所得税，用法律形式把国家与企业的分配关系固定下来，既保证了国家财政收入的稳定增长,又进一步发挥了税收调节经济的杠杆作用,从而有利于建立和健全企业内部的经济责任制，落实扩大企业自主权的各项措施，充分发挥企业和职工的积极性。在固定资产投资管理体制方面，把财政无偿拨款供应基本建设资金改为通过建设银行有息贷款,定期偿还,并推行投资包干制,明确建设单位和施工单位的经济责任,进一步调动其完成国家计划投资的积极性。对行政、事业单位的经费也开始推行包干使用、节余分成的办法，促使其在完成规定任务的前提下努力节省经费开支。 我国财政管理体制自1949年以来，伴随各时期经济形势的发展变化，也相适应发生了变化.从1949年建国开始到1993年实行分税制，其变化轨迹可描述为由中央集权型“统收统支”体制——行政性分权型“财政包干”体制——与国际惯例接轨分权型“分税制”和公共财政体制。循此轨迹，我国财政管理体制基本经历了七个发展阶段。 第一阶段：建国初期。当时全国的经济形势是国民党政府扔下的民生凋蔽、通货膨胀、生产停顿、经济几近崩溃的烂摊子。为发展生产，恢复经济，克服财政困难，只能实行高度集中的财政管理体制。由中央政府集中掌握国家收入与支出的支配权，即所谓的“统收统支”的财政管理制度。这一制度的实行，充分发挥了财政的分配与监督职能，有效制止了通货膨胀，稳定了全国的金融形势，平衡了财政收支，促使国民经济很快走上了恢复性发展的道路。 第二阶段：“一五”时期。1953年，我国开始进入第一个五年计划时期，其标志为国民经济已由恢复转向有计划地开展大规模建设。为适应这一经济的发展需要，我国在财政管理上一改过去的“统收统支”制度，实行中央、省(市)和县(市)三级管理财政。具体是把地方收入划分三类：一类为地方固定收入，包括地方企业、事业收入、地方税收和其它收入；二类为固定比例分成收入，主要是农业税、工商营业税和工商所得税；三类为调剂收入，主要是商品流通税和货物税。至于支出，基本按照企业、事业和行政单位的隶属关系，划分各级财政的支出范围。三级管理的结果，使地方财政有了比较稳定的收入来源。 虽然这时的财政管理体制已由过去的高度集中转向在中央统一领导下的分级管理。但主导方面仍然倾向于集中。举一国之力，集中办大事，已成为当时上下的共识。实践证明，这一财政管理体制有力地促进了第一个五年计划的完成。 第三阶段：“大跃进”时期(1958——1959年)。从1958年开始，我国进入第二个五年计划时期。这时国家的经济体制有较大改革，着力于扩大地方权限，财政自然也相应做了改革。中央部分企业下放地方，收入归地方，支出也随之下放，实行“以收定支”确定收支比例，五年不变。结果，由于大跃进的干扰破坏，这一改革只实行了一年即告中止。当时由于下放过多，造成财力过于分散，又由于浮跨风造成财政收入的虚假，这样，原来确立的“以收定支”难以为继，只好改成“总额分成”。 第四阶段：国民经济调整时期(1961——1966年)。为克服“大跃进”时期“左”的干扰，国家对经济调整，实行“调整、巩固、充实、提高”八字方针。经济管理权集中于中央、中央派出的各大区局和省(市)三级，但主要集中于中央和中央局。与此相适应的，财政管理也实行集中方式，强调“全国一盘棋”，要“上下一本帐”，要求各级财政预算安排必须逐级落实，坚持做到“当年收支平衡，略有结余”，“不打赤字预算”，整顿预算外资金。由于加强了财政集中统一管理，有力地保证了国民经济三年调整任务的顺利完成。 第五阶段：“文革”时期。当时由于国民经济秩序十分混乱，财政管理亦然。1970年，国务院提出第四个五年计划《纲要》，对经济体制进行改革。1971年开始实行企业下放，财政收支搞“大包干”。这样实行的结果并不好，象大庆、鞍钢、第一汽车厂等这些大型企业均下放给地方，中央几乎没有直属企业，无法统筹安排，而地方囿于财力与能力又没办法管好这些大企业，地方负担由此加重，“收支大包干”没有达到预期效果。 第六阶段：国民经济第二次调整时期 (1980——1984年)。这一时期国家实行“调整、改革、整顿、提高”新八字方针。在财政上， 1980年开始实行“划分收支，分级包干(分灶吃饭)”的财政管理体制：明确划分中央和地方财政的收支范围，规定中央所属企业收入、关税收入和中央其它收入，归中央财政；中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防战备费、对外援助、中央级的事业费等支出，统归中央负责。地方所属企业的收入、纳税、农牧业税、工商所得税、地方税和地方其它收入，归地方财政，地方的基本建设投资、地方企业流动资金、支援农业支出、地方各项事业费、抚恤和社会救济及地方行政管理费等，统由地方财政支出。这一管理体制对地方得益较多。因为要确定地方财政收支包干基数，凡是地方收入大于支出的地区，按比例上交；支出大于收入的地区，从工商税中按比例留给地方，作为调剂收入；如有的地区，工商税全部留给地方，收入仍小于支出的，不足部分由中央财政给予定额补助。分成比例或补助数额确定后，原则上五年不变。后来中央根据实际情况又将“划分收支，分级包干”的办法逐步改为“总额分成比例包干”的办法，即按地方收入总额同支出基数，求出一个分成比例，按此比例，划分中央和地方收入。 第七阶段：我国市场经济初创时期(1985——1993年)。中央总结了以往经验，在大部分省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。这一体制在搞活地方经济建设上，确实起了很大作用。不过也有一些问题，主要是那些收入较多而上缴比例大的地区，积极性不高，个别地区因此出现收入下降趋势。有鉴于此，国务院于1993年12月15日决定，从1994年1月1日起，改革地方财政包干制度，对各省、自治区、直辖市和计划单列市实行“分税制”的财政管理体制。 分税制财政管理体制自1994年确立以来，经过近十年的实践检验，证明这一管理体制对增强政府，尤其是中央政府在市场经济中的宏观调控能力，起到了积极作用。分税制通过大量的中央对地方的税收返还，强化了中央在上下级财政分配中的主导地位，通过对收入增量的调整，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，增强了中央财政的实力，使中央财政建立和完善转移支付制度，实行有效的横向和纵向的经济调节成为可能。但现行的并不是彻底分税制，它本身还不完善，仍然存在着一些需要改进的问题。比如： 1.对各级政府事权的划分不够清晰。彻底的分税制必须建立在明确界定各级政府事权的基础上，明确各级政府需要做什么，这些职责的履行需要多少开支等。在此基础上划分收入来源。一般情况下，中央政府主要负责提供满足全国性“公共需要”的“公共产品”，而地方政府则应满足地方性“公共需要”的“公共产品”。 2.地方财政是不完全独立的财政。这主要表现在财政收入上，基本受制于中央。象地方税的征收要根据中央统一税法征收，地方没有税收立法权。地方财政更没有发行公债的权力，亦没有主体税种。 3.收入和支出的基数确定有待改进。现行税制仍沿用基数法，这有其局限性，应在明确各级政府事权的基础上，采用因素法来确定各级政府的收支。 4.税种的划分不尽合适。现行税制将个人所得税划分为地方税种，这是为解决目前征管难度较大的一个权宜之计。在许多发达国家，个人所得税是中央财政(联邦财政)的主体税种。这就预含着我们现行的分税制还需继续改革的动因。 5.企业利润的划分有待规范。我国国有企业在国民经济中占十分重要的地位，国有企业利润收入也是政府财政收入的来源之一。目前企业利润的划分是中央企业收入归中央，地方企业收入归地方，这样易于导致地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。 以上问题反映了我国财政管理体制在伴随市场经济发展中，也有一个逐步转型、不断完善的过程。这一过程的完成，就需要继续深化财政管理体制改革。 三、财政管理体制的内涵（一）、财政管理体制的实质财政管理体制的实质是正确处理国家在财政资金分配上的集权与分权问题。国家的各项职能是由各级政府共同承担的，为了保证各级政府完成一定的政治经济任务，就必须在中央与地方政府、地方各级政府之间，明确划分各自的财政收支范围、财政资金支配权和财政管理权。一般地说，各级政府有什么样的行政权力（事权），就应当有相应的财权，以便从财力上保证各级政府实现其职能。（二）、财政管理体制的地位和作用在整个国民经济管理体制中，财政管理体制占有重要的地位，因为各项经济事业的发展都要有财力、物力的支持。正因为如此，财政管理体制必须适应经济管理体制的要求。由于财政管理体制属于上层建筑，它反映社会主义经济基础并由其决定。因此，财政管理体制要为社会主义经济基础和生产力的发展服务，并要适应国民经济发展的要求。四、我国财政管理体制的原则第一，统一领导，分级财政。 这是我们确立财政管理体制的基本原则，也是由我国经济制度决定的。首先，党和国家的路线、方针、政策在全国范围内必须统一贯彻执行，作为财政管理，它属于国民经济管理的一个方面，应保证党与国家的路线、方针、政策的统一贯彻执行。其次，财政管理体制的确立必须适应我国政权体制的要求。一级政府都有一级施政范围，也就必须相应建立一级财政。再次，我国已建立的公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度，需要政府有力的宏观调控，财政也必须有计划地筹集和分配资金。最后，我国各地经济基础和自然条件相差悬殊，因此在统一领导的前提下，还不能统得过死，搞不切实际的一刀切，应从我国国情出发，实行分级财政，以利于因地制宜地统筹安排地方的各项经济建设和文化建设事业。 统一领导与分级财政，其实就是中央集权和地方分权的关系问题。这种集权和分权，表现在财政管理体制上，无论是中央或地方，均有一个确定财政管理权限大小和财力多少的问题。它们是一对矛盾，解决这一集权与分权矛盾的办法，只能根据经济运行规律与客观情况需要而定。但其基本办法应是，凡属关系国家全局的管理权限，绝不能分散，一定要保证中央的统一领导，凡属地方需要因地制宜的管理权限，一定要交给地方，以求充分调动地方的积极性。 第二，财政管理体制必须与国家政权结构和国家经济管理体制相适应。 财政分级管理的结果，应做到财政管理与我国国家政权结构和行政区划相一致。因为一级政权和相应的行政管理机构承担着职权范围内的发展经济和搞好社会、教育、文化建设等诸方面的权力和责任，这就必须赋予其相应的管理财政收支的权力和财力，才能保证其政府管理职能的实现。 财政管理体制隶属于国民经济管理体制，前者是后者的有机构成部分。一旦国民经济体制发生变化，必然要影响财权与财力的分配发生变化。所以财政管理体制必须伴随国民经济的发展变化做相应的调整，以求二者更好地适应。 第三，财权与事权统一，权与责要结合。 财政与事权的统一，就是各级政府有什么样的职权和有什么样的办事权，就应有什么样的财权，它们必须是对等、相应的。至于权与责的结合，表现在财政管理上，就是要使各级财政都有各自的收入来源和支出范围。事实证明，权与责结合好了，才能保证财权与事权的统一。 |
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