关于我市药品保健品广告市场存在的问题及解决的对策、建议
濛江工商所 黄华强
前言:笔者针对当前保健食品虚假广告铺天盖地、履禁不止的现象进行了认真调查分析，对如何加强保健食品广告监管、规范保健食品市场经营秩序进行了有益探索，以此正确引导保健食品消费，保证人民群众身体健康。
一、梧州市药品保健食品市场基本情况
目前，我市保健食品市场主要集中在流通和消费环节，流通环节主要经营渠道是药品批发公司、连锁药店和零售药店,90%以上的在经营保健食品。别外，随着超市和连锁便利店在消费者心中占据越来越重要的位置，这一阵营也引起了保健食品生产厂商的注意，正逐步成为保健食品经营的另一主战场。在消费环节，消费者大多是退休职工、老弱病残者和识别能力较低的农村群众。
二、药品保健食品广告的主要形式
从调查的情况看，药品保健食品广告主要有新闻媒体广告、户外广告、店堂广告三种形式，这三类广告大多数属于伪造广告批文、篡改广告批准内容的虚假违法广告。
1、利用新闻媒体发布广告。此类广告以视频形式发布，主要在县电视台刊播。其主要特点：一是夸大产品功效。含有绝对化用语和不实的承诺。如“根治”、“根除”“不反弹、“药到病除”、“国家级”、“最先进”、“最科学”、“最新技术”等用语和“无效退款”、“保险公司保险”、“无毒副作用”、“服用几个疗程病症全无”等承诺；二是宣传治疗作用，编造治疗机理，严重欺骗、诱导消费者，如保健食品广告中，声称可以治疗某种疾病，例如可以治疗糖尿病、肿瘤等内容；三是利用消费者、专家、国家机关及其工作人员、专业院校、科研机构等为产品的功效作说明和肯定，或者声称该产品被某学术机构、政府部门、医疗机构或医生等推荐为治疗疾病、康复保健的唯一最佳产品等内容。广告中常有患者来信、感谢信等为产品的功效作证明，声称使用该产品后，病症减轻或痊愈等内容。
2、聚众宣传并免费赠送。此类广告主要表现为户外“流动”聚众宣传，具有极强的隐蔽性和欺骗性。近年来，在市县城及各乡镇经常发生此类现象，呈以下几个特点：一是保健品厂商销售代表邀约部份县内人员，租赁城区、集镇主要公共场所或机关、企事业单位空闲地，聚集进行夸大功效甚至包治百病的宣传，以此诱骗消费者；二是保健品宣传商均选择在早晨6点钟到8点钟之间，即各职能部门上班之前，以逃避监管；三是参与聚集的大多是退休职工、下岗工人和老弱病残者，多则成百上千，少则几十上百；四是此类宣传都采取前期免费赠送后期高额销售的方式进行，极具欺骗性。
3、店堂广告牌。此类广告多在药品零售药企业，数量相对较少，店主主要采取自行制作文字广告牌的方式，大肆宣传保健食品功效，以吸引患者购买。其主要特点：一是经营单位大多是药品零售药店，在经营药品的同时搭配经营保健食品；二是保健食品本身也是合法企业所生产，且经营者相关证照齐全；三是所经营的保健食品享受和药品同等待遇的医保“刷卡”消费；四是保健食品容易被患者误认作药品购买，且价格昂贵。
三、虚假违法药品、保健食品广告的表现形式及其危害性
（一）表现形式：有假借新闻报道的形式发布广告，逃避广告监管的；有在对疾病的成因、诊断、诊疗的广告宣传中，任意夸大其辞，无中生有，违反客观规律宣传疗效，欺骗误导广大群众的；擅自篡改审批备案内容的，甚至有直接刊登未经有关部门审批的药品、保健食品广告的等等。保健品假冒药品普遍存在文号出多门、仿效正规药品、夸大宣传、购销渠道混乱等问题。主要表现为：文号出多门，违规审批。非药品冒充药品的产品，大多通过多种途径，取得一个其他的批准文号，以合法的身份上市销售。而批准该产品的部门众多，批准文号混乱。批准的部门以省、市、县卫生部门居多。含有预防、治疗、诊断人体疾病等有关内容的宣传。非药品冒充药品，在其产品的包装、标签、说明书上，标注有针对某某病、对某某症状有治疗作用等涉及预防、治疗、诊断人体疾病的内容，有的产品极力夸大其具有药品的功效。产品的名称和包装与药品相同或相近。有的产品的名称、外包装几乎与药品完全相同，有的与药品相近，使消费者根本无法分辨。产品购进渠道混乱、销售途径多元化。大部分仿冒药品是商家销售代表上门推销，多数经营户未索取和保存相关企业、销售人员及产品的资质证明，产品销售一般无规范票据，无验收记录，出现产品质量问题很难追溯。产品生产企业隐含药品企业的字样。非药品冒充药品的产品，其包装上标示的生产企业，大多含有“制药”“药业”“生物制剂”“医药生物科技”“医药生物工程”等字样。
另外，近一段时期以来，卫生消毒及保健用品违法广告卫生消毒及保健用品具有其自身的特点，这类商品不是经过国家相关职能部门认可的对疾病具有治疗作用的药品或医疗器械，没有“国药准字”或“国医械准字”的批号。但是，它又不同于普通商品。这类商品大部分在广告中注有“卫消字”、“健用字”、“食证字”等等地方卫生部门发放的卫生许可证号，广告主借用这种“特殊身份”，夸大其作用和效果。此类违法广告在宣传上往往具有以下共性：其一，明明是卫生消毒用品或者保健用品却混淆界限宣传治疗功效，如把消毒用品、卫生用品当作药品进行宣传，涉嫌欺骗和误导消费者。其二，多在广告中对功效进行不切实际的保证和承诺，含有大量不科学的表示功效的断定，如宣称“见效快，不复发”“１０分钟见效，６０天解决各种眼病”、“一般患者一到两天见效，短期即可治愈”等。其三，利用患者的名义和形象为产品功效作证明。此类商品多作用于各种疑难杂症或难言之隐，利用患者（消费者）病急乱投医和从众心理，用成功案例及现身说法引起消费者的购买欲，从而受骗上当。
四、虚假违法药品、保健食品广告泛滥的成因
虚假违法药品、保健食品广告泛滥、屡禁不止，这其中的原因主要有以下三个。
第一，药品生产和销售利润诱人，一些药厂忽视了新产品的研发，把精力集中在市场推销上，引发了低水平恶性竞争，广告战的升级在所难免。据业内人士透露，保健品利润一般可达100％到200％，甚至更高，而广告又为违法保健品走向市场推波助澜，
第二，广告监管不力，我国目前的药品广告监督体制中监管主体多，方式和渠道多。由于医药广告的审批、管理分属几个个不同部门，部门之间没有形成合力，这种权力交叉的现象非但没有增加监管的力度，反而造成了“谁都想管，谁又都没管到位”，导致了监管效能弱化，而且，多个行政主管部门在制定法规时如果协调不到位，法规撞车的现象就不可避免地会发生。
第三、作为广告载体的一些新闻媒介无视社会影响，受经济利益的驱动，对医药广告把关不严，给违法广告以可乘之机。广告监管的对象是广告主、广告经营者、广告发布单位，其中新闻媒体广告是广告发布的主要平台和广告监管的重要对象，由于新闻媒体单位作为各级党委和政府的宣传喉舌，地位特殊，联系部门广，社会公信度高，影响面宽，新闻事业单位除少量财政拨款，其所有支出靠的是广告经营收入，在处理经济效益和社会效益方面，媒体往往更看重经济效益，软化社会效益，层层下达广告经营收入指标和任务，导致了媒体广告经营无序，虚假违法广告率居高的现象；基层工商事业的发展以及加强工商部门形象和宣传报道工作又必须加强与新闻媒体的联系与合作，这客观上造成了新闻媒体广告监管力度不够、执法不公、执法不严的现状，广告监管机关广告监测时对虚假违法广告批评、指正的多，处罚的少，助长了一些广告主的虚假违法广告的滋生和蔓延，造成了广告监管对象的“差异”和“分级”，因而改革新闻单位的广告经营管理体制势在必行。
第四，处罚力度不够，缺乏法律威慑力。在任何时候，广告主、广告经营者、广告发布者受经济利益的驱动，忽视法律，进行违法宣传是符合人的趋利性的。要做到规范经营者的行为有一个条件，那就是进行违法宣传的收益小于可能被惩罚的成本，而其前提便是违法宣传者随时都有被惩罚的可能性。所以说在以上众多原因中导致药品广告违法的出现的最首要原因就是处罚力度不大，广告发布者被处罚的损失小于广告发布获得的收益。依现行法律法规，对于违法广告主，广告管理部门最多只能处以广告费5倍以下罚款的处罚，药监部门也仅能处以“撤消广告批准文号”和“一年内不受理该品种的广告审批申请”的处罚。这些处罚对于大部分违法广告主来说“无关痛痒”，不能产生威慑作用。2007—2008年发现的违法发布广告均通报2次以上，播出时间至少有1—2年，且大多因违法发布广告被多次处罚过。
此外，消费者识别力低，无意中成了虚假广告的支持者和传播者。药品生产企业委托经销商发布广告，药品经销商为了推广产品促进销售，随意夸大药品疗效，药品营销团队骗取消费者信任的主要手段是发布虚假广告和给店员兑金，承租柜台或派驻促销员，热衷购买保健品的人群中，老年人占据了很大一部分。他们往往身体状况不太好，文化水平普遍不高，对部分保健品的虚假宣传辨别能力不强，容易成为保健品消费陷阱的最大受害者
五、惩治虚假违法药品、保健食品、医疗广告的对策与建议
（一）加强法律法规宣传教育，强化事前防范。加强对广告行业组织的指导，引导广告行业建立自律机制，增强广告主、广告经营单位和广告发布单位及医疗机构的法治意识，培育“信用至上”的全民意识和社会道德，将虚假违法药品、保健食品、医疗广告堵在发布之前。要加强《广告法》及相关法律法规的宣传和教育，提高消费者的法律知识和识别虚假违法药品、保健食品、医疗广告能力，在全社会形成自觉抵制、拒绝虚假违法广告的氛围。
（二）健全广告审查制度，实现广告监管“关口前移”。探索建立广告预审制，实现广告监管“关口前移”。广告在发布前必须经过预先审查批准，并且必须按照审查批准的内容发布。要相应的成立一个独立的、权威性的广告预审机构，赋予该机构审查批准、监督发布、暂停或撤销审批、通知相关部门查处等相应的权力。媒介必须按预审机构审查批准的内容发布广告。
（三）建立广告信用监管体系，提高广告监管效能和信息化水平。建立广告信用监管体系，以广告经营主体的准入、经营行为和市场退出为主线，以信用监管为重点，强化对准入行为、经营行为和退出行为全过程的监管。建立信用档案，制定信用等级标准，实施分类监管。建立广告经营单位数据信用平台和广告监测网络，强化广告监测手段，提高监测效率和监管效能，扩大监测范围，促进信用监管体系建设。
（四）加大对虚假违法药品、保健食品、医疗广告的监管和执法力度。1、通过对药品、保健食品、医疗广告等发布状况的监测和跟踪检查，实现广告动态监管。利用巡查和网上监测的优势，对药品、保健食品、医疗广告进行经常性的巡回检查监测，突出时效性。2、对虚假违法药品、保健食品、医疗广告要“公开警示”和“公开更正”，强化事后处理，加大违法成本。3、利用大众传播媒介或互联网络等形式，对典型虚假违法广告案件予以曝光，公布违法广告主、广告经营者、广告发布者名单，开展违法广告警示活动。4、树立全国广告监管一盘棋的思想，整合监管执法力量，制定“跨地区发布虚假违法药品、保健食品、医疗广告查处的办案办法”，明确案件的管辖和办案程序，堵塞监管漏洞。
（五）加强媒体自律，提高媒体的公信度。加强媒体行业自律，杜绝虚假违法药品、保健食品、医疗广告导致的公众对媒体的不信任，提高媒体的公信度。剥离媒体广告经营权。将新闻单位的宣传职能与广告经营行为分离，管理要彻底脱钩，媒体财务收支纳入各级财政预算，媒体广告推行公司广告代理制。媒体广告完全实行市场化、企业化管理，建立平等、公平的执法环境。
（六）完善相关法律、法规体系，避免法律监管的“真空地带”。《广告法》及相应规章滞后。现行的《广告法》是1995年实施的，其调整的对象和范围有局限性，现行广告监管法律法规规章可操作性不强，药品、保健品广告是广告监管的重点和难点，存在地方法规与部门规章不一致的现象，因此，修订和完善广告监管配套法规规章是广告监管工作当务之急。因此一是要加快《广告法》立法修订进程，完善相关法规规章体系。要与有关部门制定与现行广告监管相适应的广告监管的法规和部门规章，由法律赋予工商行政管理机关更多的强制手段和措施，有力保障执法机关对虚假违法广告行为的查处。二是要修改广告处罚条款。增加对发布虚假广告一次查处规定，解决广告执法中手段比较弱的问题，增强基层广告执法的操作性、有效性。三是增加《广告法》调整范围。从立法的角度增加禁止广告行为，可以对违法率高的特殊商品或服务的广告禁止发布，另外针对如“明星、专家代言”引发的诸多法律问题，建议有关部门尽快制定相关的操作性强的法规和部门规章，对各种广告中的违法违规行为实施有效监管。
药品、保健食品、医疗广告监督管理是一项系统工程，工商部门在加大监督执法力度、探索建立健全长效监管机制的同时，应进一步加强部门协作，争取支持和配合，运用法律的、行政的、经济的手段严厉打击虚假违法药品、保健食品、医疗广告，搞好综合治理，规范广告市场秩序，不断促进我盟广告市场和谐健康发展。
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