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“社会组织”概念的政策与理论考察及使用必要性探析 陈洪涛 （清华大学 公共管理学院，北京100084） [摘 要]“社会组织”是对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓的改造，是用中国特色社会主义理论深刻认识这类组织的基本属性、主要特征而形成的科学概括。这个曾在十六届六中全会决定中首次使用的概念，在十七大报告中得到进一步确认，有利于纠正社会上对这类组织存在的片面认识，有利于进一步形成各方面重视和支持这类组织的共识，有利于这类组织在经济社会发展中更好地发挥积极作用。 [关键词] 社会组织；科学概念；必要性 [作者简介]陈洪涛，男，清华大学公共管理学院博士后，法学博士，西北政法大学副教授。 现代社会从组织形态而言，存在三类组织：政府组织、企业组织以及除上述两类组织之外的第三类组织。与前两类组织具有明确的称谓不同，第三类组织的称谓在我国迄今尚未统一，如民间组织、非政府组织、非营利组织、第三部门等等。当前我国第三类组织的发展与其他两类组织相比，发展远为不足，这与构建和谐社会的战略目标十分不符。出现这一情况的原因固然相当复杂，需要深入研究，但一个显而易见的事实却是：这类组织概念尚未统一，而概念混乱导致使用中出现不必要的麻烦，不能不说是一个阻碍组织发展的前提性问题。本文考察了“社会组织”一词在政策与理论研究层面的使用，认为这一概念准确概括了这类组织的内涵，应当取代其他概念成为今后指称此类组织的统一概念。 一、“社会组织”在改革开放以来概念变迁 改革开放以来中国取得了世界瞩目的成就，人民生活水平、综合国力、国际地位等各方面提高显著。新的历史时期，面临新的形势，我们党不失时机地提出了构建社会主义和谐社会的目标，表明中国持续近三十年的改革将进入一个以构建社会主义和谐社会为总体目标的新的发展时期，社会组织将在社会主义和谐社会的建构中发挥日益重要的作用。事实上，社会组织在完善市场经济体制、实现经济又好又快发展，扩大公民有序参与和发展社会主义民主政治，发展与繁荣中华文化、提高国家文化软实力，保障和改善民生，扩大对外开放、拓展国际交流合作等方面的地位和作用进一步凸显。正因为认识到社会组织在构建和谐社会中的重要性，社会组织的作用发挥与以往相比越来越受到重视。然而，正如前文所指出的那样，当前社会组织的整体状况发展还不能同构建和谐社会的客观需要相适应，原因固然复杂，但一个显而易见的事实却是：社会组织这一概念迄今为止尚未真正获得社会共识，而由于对这一概念所指向的事实缺乏统一称谓则导致人们交流困难而影响研究的深入，这种情况原本通过概念的统一是完全可以避免的。 从改革开放三十年来我国发展的历史进程来看，社会组织无论在内涵上还是外延上都不是一成不变的。在上世纪80年代，社会组织主要指伴随改革开放涌现出的各种社会团体，一般以学会、研究会、协会、基金会等形式出现，它们和各类公司企业一样，虽独立于党政体系之外，但又往往依存于各级党政部门。参与这些社会团体的多为知识分子、农民、个体从业者和离退休的党政干部，许多党政部门和企事业单位也往往成为发起社会团体的主体，有时甚至出现党政、企事业单位和社会团体混于一体的局面。80年代末我国政府颁布了相关法规，给出了关于社会组织的规范框架。进入90年代后，随着我国步入市场经济轨道，政府改革的进程加快，社会转型也全面展开，这时候的社会组织开始呈现出越来越多的社会性的特征，也逐渐突显出它们有别于企业的非营利性的特征。1998年以后我国政府先后修订和颁布了若干重要的法规，形成了更加成熟的制度框架。随着构建和谐社会战略目标的提出，各种社会组织更加广泛地参与到国家和社会的政治、经济、文化以及社会各领域的公共治理中，一方面努力发挥其不同于党政机关的非政府组织的制度优势，以及不同于企业的非营利性、公益性或共益性的治理优势，另一方面又努力构建和党政部门、企业部门之间的跨部门合作框架，在合作互动中推进和谐社会的建设。在改革开放深入发展、市场经济逐渐成熟、社会转型全面展开的进程中，我国的社会组织越来越发展壮大，成为与国家体系、市场体系相对独立同时又相互依存、相互渗透和共同发展的第三部门[1]。 二、“社会组织”概念的政策与理论考察 在党的十六届三中全会以前，围绕社会组织的培育发展和管理监督，党中央在历次重要会议和政治报告中逐渐形成了一个清晰的指导思想和相应的政策原则。如：2003年十六届三中全会着眼完善社会主义市场经济体制，提出“按照市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”；2004年十六届四中全会立足加强党的执政能力建设，要求“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。2005年十六届五中全会围绕国家“十一五”规划纲要，明确“规范引导民间组织有序发展”，“完善民间组织自律机制，加强和改进对民间组织的监管”。 党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》提出了社会组织的概念，并围绕社会组织的培育发展和管理监督进行了系统论述，使得社会组织作为一个重要的范畴得以确立。十六届六中全会围绕构建社会主义和谐社会，明确提出要“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”，要“鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展”，“发挥社区民间组织在社区建设中的积极作用”，“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”，“引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度”等。在2007年党的十七大通过的政治报告中，把社会组织摆到了更加突出的位置，进行了多方面的论述。报告进一步确认了“社会组织”这一概念，首次将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容，提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。围绕“促进国民经济又好又快发展”，明确“规范发展行业协会和市场中介组织，健全社会信用体系”；围绕“坚定不移发展社会主义民主政治”，不仅要求增强社会自治功能，还要求“加快推进政府与市场中介组织分开”；围绕“推动社会主义文化大发展大繁荣”，提出“完善社会志愿服务体系”，“深化文化体制改革，完善扶持公益性文化事业的政策”，“坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径”；围绕“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，明确“鼓励和规范社会力量兴办教育”，要求“以慈善事业为补充，加快完善社会保障体系”，提出“要坚持公共医疗卫生的公益性质，实行政事分开、管办分开、营利性和非营利性分开”，“鼓励社会参与”公共卫生服务体系、医疗服务体系等建设，强调“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，“重视社会组织建设和管理”；围绕“始终不渝走和平发展道路”，提出“加强民间团体对外交往，增进中国人民和各国人民的相互了解和友谊”。 这些党的基本政策概括起来就是：发展是前提，建设是核心，培育与监管是基本手段，发挥社会组织的积极作用是根本目的。这些基本政策，对社会组织的改革发展起到重要的指导作用[2]。 新的概念，主要体现在报告进一步确认了“社会组织”这一科学定义。这个定义，是对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓的改造，是用中国特色社会主义理论深刻认识这类组织的基本属性、主要特征而形成的科学概括。这个曾在十六届六中全会决定中首次使用的定义，在十七大报告中得到进一步确认，有利于纠正社会上对这类组织存在的片面认识，有利于进一步形成各方面重视和支持这类组织的共识，有利于这类组织在经济社会发展中更好地发挥积极作用[3]。党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》提出了社会组织的概念，并围绕社会组织的培育发展和管理监督进行了系统论述，使得社会组织作为一个重要的范畴得以确立。 学术界有关“社会组织”问题始于上世纪80年代。“中国期刊网”检索显示：以“社会组织“为篇名的论文约300余篇，已有文献均为有关社会组织及其相关问题的研究。最早有关“社会组织”的研究是朱受群在《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》第2期发表的“郭沫若与河上肇及其《社会组织与社会革命》”。该文研究内容包括以下方面：第一，有关历史文献中有关社会组织的论述，如《人类最早的社会组织是什么》（唐任伍，《思想政治课教学》1984年第5期）；第二，社会组织的现状，如《我国社会组织现状及存在的问题》（于显洋，《中国人民大学学报》1988年第6期）；第三，少数民族社会组织研究的，如《洞款乡规及其演变——对侗族社会组织形式、功能及其演变的探讨》，（向零，《贵州民族研究》 1989年第3期）；第四，有关国外社会组织的研究，如《经营者·市场·社会组织·文化——日本经济社会的新视角》（杨咏中，《天津社会科学》 1990年第1 期）；第五，社会组织的法律法规的研究，如《国务院发布条例规范 管理三类社会组织》（《工商行政管理》，1998年第22期。）；第六，有关社会组织的一些理论问题，如《社会组织的人性基础和存在意义——一个法理的阐释》（刘作翔，《法学》2002年第9期）等；第七，有关社会组织对构建和谐社会作用的研究，如《抓住机遇规范发展 发挥社会组织在构建和谐社会中的积极作用——在国家林业局社会团体工作会议上的讲话》（姜力，《中国林业产业》， 2007年第4期）。已有研究多是从理论层面讨论有关社会组织的基本知识问题，很少一部分研究探讨了社会组织的实践问题。但存在的主要问题是：对社会组织的理论研究缺乏共识，对社会组织的概念，研究者的理解有很大不同，从大的方面可以分为，一般而言，“社会组织”有广义与狭义之分。广义“社会组织”泛指存在于一个社会的所有组织，包括政治组织（政府）、经济组织（企业）以及上述两种组织之外的其他组织。狭义“社会组织”，专指与政府与企业相对应和区别的其它各类组织。需要说明的是，在2006年以前，也就是党的文件没有使用“社会组织”之前，研究者所使用的“社会组织”概念为广义的社会组织。 三、用社会组织概念取代其他表述的必要性 从世界范围看，各国由于文化传统和语言习惯的不同，关于类似组织尚无确切的统一称谓。一般而言，较具普适性的概念是“非政府组织”和“非营利组织”，英文原文分别为Non-governmental Organization（缩写为NGO）和Non-profit Organization（缩写为NPO）。“非政府组织”，说明这类组织属于不同于政府部门的民间公共部门，这主要是从强调政府区别的角度而做的界定。“非营利组织”，说明这类组织属于不同于以追求利润为目的的企业的非营利部门，这是从强调这类组织和企业的区别的角度所做的定义。此外，还有以下一些表述：“公民社会组织”（Civil Society Organization，缩写为CSO）：强调这类组织的社会基础，即以政府、市场、（公民）社会三个部门分立的现代社会结构，其中公民社会是以公民为主体，以公民自治、志愿参与、民主治理为特征。“志愿组织” （Voluntary Organization，缩写为VO）：强调这类组织的志愿性特征。“慈善组织” （Philanthropic Organization）：强调这类组织的公益慈善性质，其中不包括互益性的组织。“免税组织”（Tax-exemption Organization）：强调这类组织在税收制度上享受免税待遇，例如根据美国联邦税法，在美国依法登记为非营利组织的这类组织可以获得免税待遇。这些组织的总称被叫做“第三部门” （Third Sector）、“非营利部门”（Non-Profit Sector）、“非政府公共部门”（Non-Governmental Public Sector）或者“独立部门（Independent Sector）”[4]。 正如上文所介绍的，社会组织在当前称谓多样化，使用民间组织及其他表述与社会组织从实质所指涉的组织类型是相同的，只是不同表述强调的侧重点不同。然而，概念的不统一容易造成人们观念的混乱与交流的困难，从而最终导致社会组织积极作用的发挥。为此，在当前用社会组织取代民间组织等其他称谓来指称当前我国第三部门实属必要，具有重要意义： 社会组织包括的范围广泛，能更准确概括除政府组织、企业组织之外的其他组织。从概念上而言，社会组织、政府组织、企业组织可完全覆盖现代国家的所有类型组织。其中，政府、企业的组织边界明确，范围易于确定。只要把一国的这两类组织排除后，剩下的组织从性质上就可被归为社会组织。民间组织等其他概念则难以做到这一点。 从文化社会心理角度而言，社会组织更容易为中国社会所接受。NGO运动起源于西方二十世纪下半叶，其背后的重要理论预设之一即为社会民众对政府高度的不信任。然而，大众对政府的信任是东方国家的普遍民情。NGO的字面意是“非政府组织”，但管理机关最终将其翻译为“民间组织”，不能说没有考虑上述传统对中国人习惯习思维的影响。此外，非政府组织与反政府组织不同，但前者依然容易引起一般社会民众对后者的联想。相反，社会组织是中性语词，不会遭受如民间组织这一语词易被误读的境遇。因此，社会组织符合中国社会的传统，顺应了大众的普遍心理，易于被接受与推广。 社会组织可为人民团体与事业单位的改革思路提供启示。社会组织比民间组织的指涉范围广，尤其在当前社会转型时期，可将人民团体与事业单位囊括进来。人民团体、事业单位在改革开放之前，与政府高度融为一体。但改革开放后，随着政府职能的转移，人民团体、事业单位也逐渐进行改革，其与政府相区别的社会特征日益明显，而与政府相类似的行政特征日渐削弱。这两类组织功能越来越朝向连接社会与政府桥梁与纽带的方向发展，在这种情况下，人民团体、事业单位恰好可被社会组织概念统摄。一旦被归为社会组织后，人民团体、事业单位未来改革方向也日趋明确。这就意味着，社会组织的概念不仅对这上述两类组织有统合作用，而且还有为其指明改革方向之功用。很明显，民间组织这一概念则难以达致如此效果。 政府及其工作人员更易接受社会组织这一概念。从理论上讲，社会组织与政府的关系非常重要，任何国家如果没有政府有效扶持与监管，社会组织将难以有大的作为与发展。但实践却并非如此，当前我国除登记管理机关与业务主管单位外，无论中央还是地方的其他政府部门，这一理论预期均未得以明显证明。这其中的原因相当复杂，尚需深入研究。但民间组织这一概念的使用，不能不说是一个重要的原因。因为，民间组织的这一语词潜含着民官对应的二元分析框架，而这则会让一些政府公务人员或多或少联想到民与官是不同的、甚至存在民官对立的可能。社会组织这一语词则完全杜绝此方面的联想，彻底消除民间组织这一语词可能给其心理上带来的不理解与排斥感，其结果是避免了因概念问题而使这类组织失去政府原本可提供的理解与支持。 社会组织这一语词可为中国社会在转型时期形成社会共识助一臂之力。中国当代社会学的研究认为，改革开放以来中国社会逐渐进入快速转型期。计划经济时代形成的社会共识逐渐被日益多元的社会意识瓦解而处于解体状态，但一个社会若想真正稳定与繁荣，社会共识不可缺少。当前中国之所以追求和谐社会，原因之一就是希图在新的历史条件下进行社会重建，社会共识应是其题中应有之义。正如前面分析的那样，民间组织或非政府组织，容易造成不同社会群体对社会组织的不同理解，而产生如此歧义本无必要。社会组织这一概念的使用则可避免上述情况，易为社会所认同。虽仅是一个小小语词，但一旦为社会不同群体所接受，也难能可贵。正是诸如此类的点滴细流汇入，中国社会共识的汪洋大海才终有可能形成。 社会组织一词已在现有法律法规中使用，成为法律术语，更易与现有立法衔接。我们知道，法律关系是为法律所规范的社会关系。并非所有社会关系都会被法律所调整，当社会关系被纳入法律规范时才成为法律关系。现行专门调整民间组织的规范性文件主要以下三部由国务院颁布的行政法规：《社会团体登记管理条例》（ 综上，社会组织取代民间组织等其他表述科学合理，是大势所趋，有利于促进社会建设和社会主义和谐社会的构建。 结语 当前我国社会组织的发展与构建和谐社会的要求相差甚远，与我国社会组织的能力建设、管理体制、社会公众的参与程度等因素具有密切关系，但当务之急，需要尽快统一使用概念，古语道：名不正则言不顺。只有解决概念使用这一前提性问题，我国社会组织的发展才可能真正开始步入正轨。因此，当前，政府管理者应当逐步统一使用社会组织概念，学界也应逐步对此概念的使用进行讨论，向大众推广以形成社会共识，最终推动社会组织的进一步发展。 参考文献： [1]王名.民间组织的发展及通向公民社会的道路[A].王名.中国民间组织三十年——走向公民社会[M].北京:社会科学文献出版社,2008.1-2. [2]李勇.民间组织的专项改革与制度创新[A].王名.中国民间组织三十年——走向公民社会[M].北京:社会科学文献出版社,2008.123-124. [3]李学举.用十七大精神统一思想,充分发挥社会组织在现代化建设中的重要作用[J].社团管理研究，2007,(3). [4]王名,刘培峰,等.民间组织通论[M].北京:时事出版社,2004.5-7. [1]①一是第八届全国人民代表大会第一次全体会议于 |
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