民事诉讼送达方式

民事诉讼送达方式规范化问题的调查分析报告

 

XXXXXX课题组

【执笔人 滕 威】

 

     司法规范化建设，不仅是严格遵守法律规定的必要，而且对于加快我国法制建设的步伐也具有较为深远的现实意义。多年来，人民法院一直把解决诉讼效率低下的问题作为改革的重点，将注意力集中在司法制度的变革、法院体制的完善等根本性问题上。然而，在司法规范化建设活动的排查阶段，我们发现，审判过程中的送达问题牵扯了法院不小的精力，成为目前诉讼迟延、效率不高的一个较为显著的标志。

     我国民事诉讼法规定的送达方式包括直接送达、委托送达、留置送达、邮寄送达和公告送达五种。按立法的原意，前三种送达方式是人民法院在审判工作中应当采用的主要送达方式，而后两种方式仅仅是作为前三种送达方式的补充。但是，实际操作中是否是这样的呢？对此，我们做了一些调查和分析，发现存在很多问题，亟需解决和完善。

     一、关于直接送达存在的问题和原因

     我们知道，直接送达是指送达人将诉讼文书直接交付受送达人或其同住成年家属代收的一种送达方式。以我们所在的法院为例，2000年以前，直接送达为我院的主要送达文书方式，在送达诉讼文书的总量中占的比例非常大，达85%以上。而到2002年，已经下降到了48%。2003年以来，直接送达的诉讼文书更少，只占30%甚至更低。一方面是因为现在的通讯工具发展较快，很多当事人可以在电话通知的情况下，来法院领取。这实际上也可以归为直接送达的。另一方面，直接送达又常常因为受送达人下落不明、逃避送达甚至拒收文书等，导致多次送达。有的需要耐心等待，而等待以后，许多文书仍然无法直接送达。这样就使得直接送达的时间往往较长，耽误案件的审理期限。

     究其原因，首先是制度方面的原因。我国的民事送达制度一直采用职权主义模式，送达方式、送达程序全由法院说了算，当事人无权参与。这样势必造成法院的送达工作任务繁重，也助长了当事人的依赖心理。实际上，法院根本不如一方当事人更加掌握对方的行踪或下落。其次就是社会的发展，使得人口流动性增强，住所变更频繁，增加了法院工作人员在送达上的困难。从规范化方面来说，直接送达中出现的问题基本上没有。

     二、关于委托送达存在的问题

     委托送达通常是因当事人居住在外地，在路途遥远送达不便的情况下委托其它人民法院或单位送达的一种送达方式。据统计，我院2002年委托送达文书共10件，实际送达到的为4件；2003年委托送达5件，实际送达到的仅为2件。以后的几年直到2009年，随着移动通讯工具使用量的扩大，委托送达越来越少，甚至在审判实践中没有使用。我们在调查中发现，除了当事人一方在监狱服刑的，法院往往会委托狱政部门送达外，基本上没有委托送达的。其实，委托狱政部门送达还不是民事诉讼法所规定的法院之间的委托送达。而我们在审判实践中，接收到外地法院委托送达的数量也非常少。

     查找原因，委托送达的成功率非常低。在审判实践中出现最多的情况就是，委托送达后，在较长的时间内杳无音讯收不到送达回证。我们也可以理解受托法院，试想，各法院自身的工作就很繁重，且经费紧张，怠于送达其他法院的文书便在情理之中。当然，我们并不否认，不认真完成委托法院委托送达的事务，是违反民诉法规定的，其不仅造成了委托法院诉讼成本的无端增加，更严重的是对司法高效要求的破坏。这是受“地方本位主义”、地方保护主义影响的结果，是在民事送达方面的司法不规范行为。

     三、关于邮寄送达存在的问题

     邮寄送达是目前各地法院为节省诉讼成本而采用的一种快捷方便的送达方式。2003年，我院采用邮寄送达方式的约350件（不包括业务庭邮寄送达传票和裁判文书），占总送达量的50%以上；2004年，我院邮寄送达已达286件（包括业务庭邮寄传票和裁判文书），占总送达量的58%以上。近几年，每年邮寄送达的数量都在增加，2009年全年约有5000多件诉讼文书通过特快专递的邮寄方式送达，约占民事案件需要送达数的70%；另外还有约15%的诉讼文书是通过邮局挂号邮寄方式或不挂号邮寄方式寄出的。由于邮寄送达量较大，邮寄送达出现的问题也最多，调查中，发现有如下几个问题：

     首先，挂号邮寄送达或不挂号邮寄送达的送达回证一般不会回来，甚至在普通邮寄送达中，法院无法知晓受送达人是否受到了诉讼文书，造成法院工作的被动；挂号回执拖延返回，造成法官无法得知诉讼文书是否送达当事人而不能决定开庭，阻碍了诉讼程序的顺利进行。

     其次，当事人拒收邮件，导致邮件被原封不动地退回。在这种情况下，法院不应当视为已经送达，因为案卷中没有证明受送达人已受到诉讼文书的证据，而且受送达人根本未开启信封，不可能知道里面的内容，故应视为尚未送达。

     第三，司法邮政专递的主体——邮递员，毕竟不是司法人员，若当事人拒收诉讼文书，他们只能将邮件带回而不能进行留置送达。

     第四，由于受送达人的同住成年家属可签收邮件，而邮递员不会去审查核对这些人的身份，往往导致投递错误。审判实践中，邮递员为了完成送达任务，将邮件留置于受送达人的邻居或亲友处转达，亦或交受送达人所在的基层组织转达等情况时有发生，若受托人不及时转达，则会延误诉讼。

     四、关于公告送达存在的问题

     公告送达是在民事诉讼中利用司法推定的原理，在直接送达不能的情况下，通过发布公告且在经过一定的期限后即视为送达的一种送达方式。公告送达必须是在另外四种送达方式均无效果的情况下方可适用，而且应当注明公告送达的原因。

     近几年来，法院公告送达的数量呈逐年上升的趋势。就从人民法院报刊登的公告数量也能反映出来，如2000年1月1日到2002年1月1日的二年时间内，《人民法院报》就刊登了近5.7万条送达公告。我院在2006年的民事案件中，共采用公告送达18次；2007年采用26次；2008年采用35次；2009年，采用公告送达44次，2010年的尚未统计，从走势看，估计数量不会少于60次。

     目前公告出现的问题最多，尤其是送达的方式很不统一，有在当地报纸上刊登，有在《人民法院报》上刊登，有在法院公告栏内张贴的，也有在受送达人住所地张贴的。无论哪种公告方式，似乎都不违背民事诉讼法的规定。一般情况下，公告送达都是因当事人离开住所而不知下落，或者虽有音讯，但其在外地的住所不定等，如在其原住所地张贴公告，则很难为当事人所知晓。尽管公告送达的方式是采推定原理，但推定必须建立在一个合理的前提条件之下，至少应当使公告的覆盖范围能及于被告。否则，就可视为对受送达人诉讼权利的极不尊重，明显违背了程序的正义性要求。

     公告送达中还有一个非常重要的问题，就是公告的标准不统一。原告往往将被告下落不明直接写在民事诉状中。在这部分案件中，由法官决定采用公告送达的占60%以上。问题是没有一个明确的标准，究竟哪个案件当事人可以采取公告送达的方式，哪个当事人不能采取公告送达的方式，全凭送达法官的自由裁量，似乎随意性太大，也是司法不规范行为的表现之一。加上有的当事人公告费预交困难，特别是当原告不愿意预交的时候，公告送达便难以被采用，有时会被按撤诉处理，有时用中止的方式变相地拖着不办。

     分析认为，对这类案件究竟应当如何处理，应当有一个明确的、较为具体的规定。

     五、关于留置送达存在的问题

     留置送达是指人民法院在受送达人不具有法律上的理由而拒收诉讼文书时，把文书直接留放在受送达人处所的送达方式。适用留置送达时，送达人应当邀请有关基层组或者受送达人所在单位的代表到场进行见证。但此规定在实际操作中比较困难。

     2010年1～5月份，到当事人住处进行直接送达的诉讼文书大约在180余件，其中留置送达的约25件，而其中真正能按照《民事诉讼法》规定邀请基层组织或者所在单位代表到场见证的，还不到10件。留置送达难的主要原因，是法律规定与实际脱节。在实际送达活动中，由于城市的基层组织是社区，而法律上还没有界定社区职责、性质，其并无义务要协助或配合法院送达诉讼文书，因此，这一块工作难度大；而在农村社区，基层组织是村委会，由于我国是一个典型的熟人社会，村委会成员对村民都比较熟悉，加上村民通常都认为做被告不好，因此村委会在受到法院邀请时，都会表示不愿意见证，借故推托或者回避，甚至还给被告通风报信。

     调查中发现，留置送达目前出现了一些错误的方法，就是将诉讼文书塞进受送达人的家门，或者将诉状副本和开庭传票张贴于其门上，拍照固定。但这些均不符合留置送达的法律规定。

     六、规范送达的几点建议

     无论采用何种送达方式，都应当以程序的正当性为原则，作为法官，应当严格审查送达的合法性。讲求公正与效率，决不能以牺牲正当程序为代价。司法实践中的送达方式，是最容易出问题的地方，也是最会影响司法公正与效率的敏感区域，亟需引起重视并加以规范。我们建议：

     1、应当允许当事人申请直接送达部分诉讼文书，以增强当事人在诉讼文书送达方面的积极作用。

     2、关于委托送达，应当将接受委托并在一定的合理期限内送达完毕，作为受托法院的一项必须完成的任务。若委托内容不明，也应尽快与委托法院联系，让其补充提供准确的信息，以便顺利送达；

     3、在法官能够直接送达的情况下，不使用邮寄送达，也就是说，不应当将邮寄送达作为常用的、普遍的送达方式；

     4、在民事诉讼法尚未取消张贴公告的送达方式之前，可掌握不再适用张贴公告的送达方式，即使一定要用，也要掌握一定的条件，严格地把关控制；当事人应当向承办法官提出申请，并附有对方当事人下落不明的证据，方可进行公告送达。

     5、关于留置送达，现在法律规定一定要有见证人的规定，一方面是对送达法官的不信任，另一方面，也容易造成送达效率低下，增加诉讼成本。所以留置送达倒是可以利用现代科技，适用照相、摄像等方式予以证明送达效果。

     6、关于邮寄送达，应当严格按照最高人民法院发布的专门的司法解释执行。

                                 

                                                                          二〇一〇年XX月XX日

民事诉讼中几种送达方式存在的问题及其改进

 

滕    威

 

     近年来，全国各地都把解决诉讼效率低下的问题作为改革的重点，将注意力集中在司法制度的变革、法院体制的完善等根本性问题上。然而笔者发现，审判过程中的送达问题牵扯了法院不小的精力，成为目前诉讼迟延的一个较为显著的标志。我国民事诉讼法规定的送达方式包括直接送达、委托送达、留置送达、邮寄送达和公告送达五种。按立法的原意，前三种送达方式是人民法院在审判工作中应用的主要送达方式，后两种方式仅仅是作为前三种送达方式的补充。下面分别列举几种送达方式中存在的问题并提出一些改革性的建议：

     一、关于委托送达 委托送达通常是因当事人居住在外地，在路途遥远送达不便的情况下委托其它人民法院或单位送达的一种送达方式。审判实践中出现最多的情况就是，委托送达后，在较长的时间内杳无音讯收不到送达回证。各法院自身的工作就很繁重，且经费紧张，因而怠于送达似在情理之中，但却有违民诉法的规定，造成了委托法院诉讼成本的无端增加，更严重的是对司法高效要求的破坏。故笔者建议，司法解释应当将接受委托并在一定的合理期限内送达完毕，作为受托法院的一项必须完成的任务。若委托内容不明，也应尽快与委托法院联系，让其补充提供准确的信息，以便顺利送达。

     二、关于邮寄送达 邮寄送达是目前各地法院为节省诉讼成本而采用的一种快捷方便的送达方式。但邮寄送达出现的问题也最多。首先，邮寄送达的送达回证一般不会回来，甚至在普通邮寄送达中，法院无法知晓受送达人是否受到了诉讼文书，造成法院工作的被动；其次，当事人拒收邮件，导致邮件被原封不动地退回。在这种情况下，法院不应当视为已经送达，因为案卷中没有证明受送达人已受到诉讼文书的证据，而且受送达人根本未开启信封，不可能知道里面的内容，故应视为尚未送达。第三，许多法院都实行了司法邮政专递，但须知，邮递员毕竟不是司法人员，若当事人拒收诉讼文书，他们往往将邮件带回而不能进行留置送达。第四，由于受送达人的同住成年家属可签收邮件，而邮递员不会去审查核对这些人的身份，往往导致投递错误。审判实践中，邮递员为了完成送达任务，将邮件留置于受送达人的邻居处托其转达或者托受送达人的亲友转达，亦或交受送达人所在的基层组织转达等情况时有发生，若受托人不及时转达，则会延误诉讼。笔者建议，在法官能够直接送达的情况下，不使用邮寄送达，也就是说，不应当将邮寄送达作为常用的、普遍的送达方式。

     三、关于公告送达 公告送达是在民事诉讼中利用司法推定的原理，在直接送达不能的情况下，通过发布公告且在经过一定的期限后即视为送达的一种送达方式。公告送达必须是在另外四种送达方式均无效果的情况下方可适用，而且应当注明公告送达的原因。目前公告送达的方式很不统一，有在当地报纸上刊登的，有在人民法院报上刊登的，有在法院公告栏内张贴的，也有在受送达人住所地张贴的，无论哪种公告方式，似乎都不违背民事诉讼法的规定。笔者认为，一般情况下，公告送达都是因当事人离开住所而不知下落，或者虽有音讯，但其在外地的住所不定等，如在其原住所地张贴公告，则很难为当事人所知晓。尽管公告送达的方式是采推定原理，但推定必须建立在一个合理的前提条件之下，至少应当使公告的覆盖范围能及于被告。否则，就可视为对受送达人诉讼权利的极不尊重，明显违背了程序的正义性要求。故笔者建议，在民事诉讼法尚未取消张贴公告的送达方式之前，可掌握不再适用张贴公告的送达方式，即使一定要用，也要掌握一定的条件，严格地把关控制。

     总之，无论采用何种送达方式，都应当以程序的正当性为原则，作为法官，应当严格审查送达的合法性。讲求公正与效率，决不能以牺牲正当程序为代价。司法实践中的送达方式，是最容易出问题的地方，也是最会影响司法公正与效率的敏感区域，亟需引起重视并加以规范。