中国基本公共服务均等化七大追问

中国基本公共服务均等化七大追问


中国的公共服务和公共服务体系建设

关于基本公共服务均等化，有来自基层的7大问题，对这些问题的回答，大致可以勾勒出有关基本公共服务均等化的轮廓。

问题之一，什么是公共服务？

公共服务包括公共基础设施建设，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展，公共服务还包括政府管理，如经济的宏观调控、市场监管，发布公共信息等。

目前在我国公共服务包括四大类：一是基础性的公共服务，如基础设施、水、电、公路、电信等；二是经济性的公共服务，如规划与计划的制定，规范的监督，宏观调控，资金的动员与分配等；三是社会性的公共服务，包括教育、卫生、科技、文化、人口等；四是安全性的公共服务，如国防、警察、消防等，用以维护整个社会安全与稳定。通过提供公共服务，使全体社会成员都能够均等地享受发展和改革的成果。

问题之二，谁是公共服务的主体？

公共服务通常由政府组织、非营利组织和企业承担，其中政府是责无旁贷的公共服务提供主体。当然，人民不仅是公共服务的受益者，更是参与者。

问题之三，公共服务有哪些基本特征？

它具有以下几个基本特征：一是为大众的服务，具有广泛的覆盖面，而不仅是对特殊阶层和特殊人群；二是基本的和基础的服务，如九年义务教育、新农村合作医疗、最低生活保障制度和养老保障制度等；三是非赢利性的服务，它指不以赢利为目的，其服务所得不用于利益分配，而用于公共事业发展。

问题之四，公共服务的模式是什么？

公共服务的实践由来已久，目前的发展趋势是从以经济性服务为主逐步扩展到以社会性公共服务为主。主要有以下两种模式：

一种是以北欧为代表的 “高工资、高税收、高福利”的公共产品供给体制，为居民提供从出生到死亡整个生命周期中的各种公共服务的基本保证。政府通过财政支出提供强有力的保障，根据一定时期内经济、社会发展需要进行自我职能调整以满足公众需求，体现社会公平。

另一种是以美国为代表的市场化的公共服务提供模式，运用市场机制对社会福利制度进行调整。社会保障资金大部分通过资本市场进行运作，以比较稳定的收益率来保证基本公共产品的供应。

实际上，一个有效的公共服务体制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制，利用社会各方面的积极性以提高公共服务的覆盖面。

问题之五，如何来评价公共服务的水平？

良好的公共服务应促进经济与社会发展的平衡，能有利地促进人的全面发展。目前，国际社会普遍用“人类发展指数”（HDI）来评估各国的发展水平。这一发展指数将教育、健康和经济状况作为对一个国家发展速度、质量和数量的评价标准，以判断该国的综合发展水平。

这一评价系统的三个组成部分是：知识（定义为成人识字率，代表发展的基础能力、科技进步能力、信息扩散能力和理解、保护自然能力的程度）、寿命（定义为平均出生预期寿命，代表社会福利、保健措施和社会保障体系的完善程度）和收入（定义为按实际购买力折算的人均GDP，代表经济发展水平和人均享有发展的水平）。在2006年的人类发展报告中，共评估了177个国家，中国排列第81位，处于中等发展水平。

问题之六，我们面临的挑战是什么？

目前全国贫困人口从1978年的2.5亿下降到目前的2600万人，人均GDP超过1600美元，孕产妇死亡率下降到33.6/10万，婴儿死亡率下降到15.3％。，平均出生预期寿命提高到73岁，受教育年龄的九年义务教育率达到95%以上，但我们仍面临巨大挑战。一方面，要面对社会转轨过程中出现的各种社会问题；另一方面，我们还必须面对经济、信息全球化所导致的新的社会问题。

目前中国面临日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务缺位、公共产品严重短缺之间的突出矛盾。公共服务的缺乏主要表现在教育、就业、医疗、社会保障和公共安全等方面。

分析以上矛盾，究其原因：一是公共服务体系不健全，中央与地方各级政府对于公共服务的责任分工不明确，缺乏有效的问责机制；二是公共服务投入不足和低效运转，同时投入的效益也缺乏明确的评估体系；三是缺乏社会协同，公众参与不充分，社会资源不能被充分动员和利用。

问题之七，我们应该做什么呢？

一、我们必须充分认识政府是提供公共服务的主体。目前存在两大误区：一是认为经济增长了可以保障公共服务。二是认为市场可以调节公共服务，只要市场化就会有公共服务。实际上市场不是万能的，不可能完全自动地全面调节和提供公共服务。

我们必须在发展过程中始终把公平与效率进行全面考量，如果一味追求GDP的增长速度和规模，而不关注公共服务和社会公平，就不是全面的发展，也不是健康的发展。

二、我们必须综合考虑公共服务的供给。统筹社会保障、医疗卫生、教育等多方面的社会政策。建立协调有效的系统，以整合资源、系统规划，打破部门分割、提高公共服务的效率。

三、我们必须动员社会各方积极参与公共服务的供给，包括政府、非政府组织、企业、媒体、社区和公民，以形成公共--私营共同合作的机制，共同参与公共服务体系的建立与公共产品的提供。

四、我们必须建立科学的评估体系。进一步加强评估的科学性和监督的有效性，形成明晰的部门分工及问责机制，以促进公共投入的效益最大化，将效率、公平和生态发展列入发展的评估指标，将公共服务作为重要的考量指标，以确立正确的政绩观和问责机制。

充分发挥人口管理系统在公共服务体系中的作用

中国是一个拥有13亿人口的大国，其人口总量占世界人口总量的20%，我们今天所面临的人口发展领域的问题属于公共服务的问题，我们今天所从事的人口管理工作属于社会化公共服务的范畴。

人口管理系统将在公共服务中发挥重要作用，包括了人口的规划，人口发展的监测，人口与计划生育，生殖健康服务，开展以预防为主的健康促进活动，发展家庭社会保障体系，采集、传播、反馈有关社会管理与公共服务的信息，促进基层的文化建设等。

在人口领域，我们目前还存在诸多挑战。21世纪上半叶，我们将迎来总人口、劳动年龄人口和老年人口高峰。今后十几年，人口惯性增长势头依然强劲，总人口每年仍将净增800～1000万人；人口素质总体水平不高，难以适应激烈的综合国力竞争的要求；劳动年龄人口数量即将达到最大峰值，就业形势更加严峻；人口老龄化日益加重，社会保障面临空前压力；出生人口性别比居高不下，给社会稳定带来隐患；流动迁移人口持续增加，对公共资源配置构成巨大挑战；贫困人口结构趋于多元，促进社会均衡发展的任务十分艰巨。

近年来我国的人口管理工作面临着新的转变，即由控制人口增长向稳定低生育水平、提高人口素质、优化人口结构、促进人口的合理分布和促进人口安全等方面转变，在这一转变过程中提供高质量、高效益的公共服务将成为我们的工作目标。为实现这一目标我们必须思考统筹和综合治理人口问题。所谓统筹解决人口问题就是关注人口的数量、素质、结构、迁移和安全问题；所谓综合治理人口问题就是用宣传、教育、科技、法律、行政等手段来综合治理人口问题。

人口计生网络具有拓展成为公共服务网络的优势，表现在它的组织优势、信息优势、宣传优势、服务优势和技术优势等。

目前，人口计生系统已经初步建立了一个相对健全、遍及城乡的人口和计划生育管理和服务网络，该网络是贯穿国家、省、地、县、乡、村各级，拥有近100万工作人员和志愿者，可深入每一个乡村和家庭，集行政管理、技术服务、群众工作、社区和村民自治组织于一体。

经过多年努力，人口计生系统干部队伍建设也已初见成效，形成了一支工作能力比较强、相对稳定的队伍，有利于完善公共服务的组织体系。同时，目前人口计生网络的信息体系也比较健全，包括了多方面人口信息资料，可在此基础上，整合相关公共服务信息，建立相对完备公共服务信息系统，以更好地提供公共服务。

在统筹解决人口问题新阶段，必须建立起以政府为主导的公共服务体系，建立完善法律法规、投入、问责和用人机制，并对原有的人口计生网络进行优化和改造，使其在城市形成以社区为基储在农村形成以村落为基础的庞大的公共服务网络体系，并通过这一系统提供文化、科技、信息、法律、计生及保障等多方面的公共服务产品。

完善基本公共服务综合协调、投入保障和分工问责机制

在建设社会主义和谐社会的新时期，我们必须以科学发展观为指导，实现政治、经济、社会、文化的全面发展。

第一，在发展的过程中，我们必须努力实现从“以经济总量为导向”向“以人的全面发展为中心”的现代发展观转变，以建立健全公共服务体系，提供满足人民需要的公共服务产品。

第二，我们必须建立综合协调机制、投入保障机制和分工问责机制。

要将公共服务作为重要的民生问题思考，确定优先投入领域；调整财政支出结构，使财政资源配置的重点转向基本公共服务；完善财政资源配置，着力增强县乡基层政府基本公共服务供给的财力；对整个社会公共服务政策进行系统设计，以形成相应的配套、兼容的政策；明确中央和地方，不同部门间在基本公共服务供给中的分工与合作的关系，以提高基本公共服务的水平和效率，实现公共服务投入和效益的最大化。

第三，中国人口管理网络的改革可能为农村公共服务网络的建立和发展作出新的历史性贡献。这或许是现阶段建立新农村公共服务网络体系的最快捷、有效的途径。

（本版文章节录自“惠及13亿人的基本公共服务”国际研讨会专家演讲