民事诉讼中检察抗诉权的法律缺陷及其完善来源:罗天兴律师网浏览: 240次2009-2-17 16:25:46[摘要] 我国民事诉讼法创设了由检察机关提出抗诉，要求法院对裁判已经发生法律效力的民事案件进行再审的民事抗诉制度。这一制度符合我国追求实体真实的司法传统。但由于我国现行法律法规对检察机关民事抗诉权的规定过于笼统，缺乏实际可操作性，存在一定的缺陷和不足，有学者甚至对民事抗诉制度存在的必要性提出了质疑。笔者对民事抗诉制度进行了一些粗浅的研究，剖析了现行民事抗诉制度的立法缺陷，系统论证了检察机关民事抗诉权存在的必要性，并就如何完善我国的民事抗诉制度提出了自己的思考和对策，希冀能对我国司法改革的深化有所裨益。
[关键词] 民事诉讼 抗诉权 缺陷 完善 一、前言 孟德斯鸠曾经说过，“公正是人类社会孜孜以求的道德理想和法律目标，它熔铸了苦难的人类对美好生活的无限希冀和向往”。在民事诉讼的价值体系中，公正居于核心的地位。但审判权的运作并不能靠其自身的力量使其尽善尽美，它和其他国家权力一样需要有效的监督和制约1.基于“实事求是，有错必纠”的指导思想，我国民事诉讼法创设了由检察院提出抗诉，要求法院对裁判已经发生法律效力的民事案件进行再审的民事抗诉制度。 我国民事抗诉制度的设计，主要是在学习和引进苏联民事诉讼模式的基础上建立起来的。其特点就是国家对诉讼进行全面的干预和监督，以追求司法的公正性。客观地说，民事抗诉制度贯彻了我国有错必纠、实事求是的司法理念，对促进司法公正、保障公民和法人的合法权益、维护国家法律的统一正确实施等方面发挥了重要的作用。但毋庸讳言的是，由于民事抗诉制度本身内生性缺陷及其运作上的失范，致使在司法实践中民事抗诉权的行使偏离了民事诉讼的基本原理，在一定程度上影响了民事抗诉权效能的发挥。因此，在目前的司法环境下，对民事诉讼中检察机关的抗诉权进行系统的研究就显得尤为必要，本文拟在剖析民事抗诉权的立法缺陷的基础上，就如何改革和完善我国的民事抗诉制度提出一己之见，希望抛砖引玉，对推动我国民事诉讼司法改革的步伐有所裨益。 二、我国当前民事诉讼中检察抗诉权的立法规定 根据我国法律的规定，抗诉是指人民检察院对人民法院的判决或裁定认为符合法定抗诉条件，依法提请人民法院对案件重新进行审理的一种诉讼行为。抗诉通常包括对未生效裁判的抗诉和对生效裁判的抗诉两种情况。目前，我国民事诉讼中的抗诉权限于对生效民事裁判的抗诉，对未生效的民事裁判，人民检察院没有抗诉权。 依据通说，检察机关的民事抗诉权是指人民检察院依法对人民法院存在错误的生效民事判决、裁定按照法定程序提出抗诉引起再审的法律监督权。可见，抗诉权是人民检察院对人民法院的审判工作实行法律监督的一种有效方式。但长期以来，作为国家法律监督机关的人民检察院主要只是对刑事案件进行抗诉，对民事案件的抗诉权，只能以有限的方式、在有限的范围内行使。 我国法律对检察机关民事抗诉权的规定散见于《人民检察院组织法》、《民事诉讼法》、《民事诉讼法实施细则》及相关的司法解释之中。 1979年颁布的《人民检察院组织法》带有明显的重刑轻民痕迹。该法第4条规定检察院的任务主要是刑事检察监督，在第5条关于人民检察院的五种职权中，仅仅规定了对刑事案件的检察监督，对民事案件以及其他案件的检察监督却只字不提。可见，该法所规定的抗诉就是对刑事案件的抗诉，而不包括对民事案件的抗诉。1983年修改后的《人民检察院组织法》对此也没有明确规定。 1982年的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》则对检察机关的民事法律监督权作了原则性规定。该法第12条明确规定“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”。但该法对人民检察院对民事案件的抗诉权，却没有作任何的规定。1990年9月，最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“最高法”、“最高检”）在联文下发的《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》中规定：在试点过程中，人民检察院“可以对人民法院已经发生法律效力的行政案件的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，按照审判监督程序提出抗诉”。根据这一规定，人民检察院的抗诉仅限于对违法的生效的行政案件的判决、裁定提出抗诉，而对民事或者经济的判决、裁定则不在抗诉之列。1991年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“民诉法）才明确规定了人民检察院对民事案件的抗诉权。该法第 185条规定，”……地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉“，”人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审“。此后，最高法、最高检也先后对民事抗诉权作过一些司法解释，如最高法制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案细则》、最高检制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等等1. 我国上述法律虽然对检察机关的民事抗诉权做出了规定，但由于这些规定过于原则，且法律的适用环境已经发生了很大变化，仍未对其进行系统的修改，体现不出清晰的立法思路和司法理念，致使检察机关对民事案件的抗诉举步维艰，民事抗诉制度难以发挥其应有的作用。 三、我国民事诉讼中检察机关抗诉权存在之必要性分析 （一）检察机关民事抗诉权存废之争 随着司法改革的逐渐深入，民事抗诉制度自身存在的内生性缺陷逐渐暴露，许多学者因此对检察机关民事抗诉监督的合理性和必要性提出了怀疑，取消或者弱化民事抗诉制度的论调屡见不鲜，笔者拟在理性分析我国的民事抗诉制度的基础上，对类似的观点一一进行剖析。 1．有观点认为，民事抗诉制度的弊端之一，就是减损判决的功能，危及司法的权威，导致法院的判决、裁定永远受到挑战，使裁判的终局性不再存在，当事人之间的权利义务关系的稳定性难以保障1.笔者以为，这种论调显然是有失偏颇的。事实上，在中国现有的司法环境下，抗诉制度本身绝不是影响或损害司法权威的祸根。司法权威的树立，源于司法的公信力，即法院和法官的裁判活动和裁判结果具有使人们信服的力量。“从这个意义上讲，公信力的丧失就意味着司法权威的丧失。”2我们客观地回顾近二十年中国的民事司法状况和民事抗诉制度产生的背景，就可以清楚地看到：导致司法公信力丧失的主要原因就在于司法权威主体自身，而非民事抗诉制度。1982年的《民事诉讼法（试行）》并没有确立民事抗诉制度，至现行《民诉法》修改之前，民事司法的状况已经恶化，司法腐败、司法不公的现象日益凸显，民众的呼声已高。正是在这种司法背景下，1991年的《民诉法》才确立了民事抗诉制度。可见，民事抗诉制度是在我国特有的司法背景下产生的，目的是消减司法腐败和司法不公，重树民事司法的权威。另一方面，从司法实践来看，虽然抗诉案件在逐年增加，但占全部民事再审案件的比例却很低。据统计，1999年到2002年上半年，全国各级法院受理的民事抗诉案件占全部再审案件的比例从13.15％上升到24.6％1.可见，当事人向法院提出申诉所引起的再审还是占再审案件的绝大多数，更多的当事人还是将申诉投向了法院而非检察院。因此，当事人的再审之诉制度本身对司法权威的冲击尤甚，检察机关的民事抗诉权显然不会普遍地形成对司法权威的损害和威胁。民事抗诉制度本身不应当为我国司法权威的低迷无端地承担责任。 2．有观点认为，抗诉制度客观上改变了当事人之间的平等与平衡关系，检察院事实上成为了向其申诉的一方当事人的“法律顾问”，客观上为极少数当事人拖延甚至逃避履行法定义务提供了方便。笔者以为，这种观点也是站不住脚的。理由主要有三：一是当事人之间诉讼关系的平等性和平衡性是相对而言的，没有绝对的平等和平衡，即便没有抗诉制度，立法也无法做到让当事人之间的诉讼地位的绝对平等以及诉讼关系绝对的平衡。二是抗诉制度的立法本意在于制约审判权、实现诉讼公正和遏制司法腐败，而绝不是对当事人自治行为的干预。三是抗诉制度的存在，并没有打破正常诉讼中当事人之间的平等和平衡关系，当事人之间的诉讼地位仍然是平等的，在常态诉讼和抗诉再审诉讼中并没有本质的区别，任何一方当事人都可以申请检察机关抗诉，当事人之间实际上并不存在不平等和不平衡的问题。 3．有观点认为，抗诉制度的存在，意味着最高人民检察院可以对最高人民法院作出的终审判决提出抗诉，从而使最高人民法院应具有的终审权不复存在2.笔者以为，这种观点也是值得商榷的。事实上，动摇最高人民法院终审权的核心问题并非民事抗诉制度，而是再审制度。只要立法给予再审制度存在的空间，又不将最高人民法院作出的生效裁判排除于外，最高人民法院的终审权就必然受到挑战，即便取消抗诉制度，当事人通过再审之诉也能动摇最高人民法院的终审权。抗诉制度作为再审制度的配套措施，不应当也不可能是影响终审权的根本原因。而再审制度本身确实能够预防司法不公和促进司法公正，这一制度在民事诉讼程序中存在的合理性也是毋庸置疑的。退一步来讲，即使对最高人民法院作出的裁判的抗诉要受到严格控制甚至被制止，也不影响检察院可以对地方各级法院作出的生效裁判提起抗诉，故抗诉制度并不因此而必须走向灭亡。 4．有观点认为，民事抗诉制度在中国创造了一种独特的立法模式，有悖于国际上的通行做法，对我国的对外开放和在经济上应对全球化的趋势极为不利1.笔者以为，这种观点显然是有点杞人忧天了。这是因为，一方面，法律制度从来就是最本土化的东西，不能以外国立法中的“有”或“无”作为衡量我国相关法律制度利弊的标准，各国都有着自己特有的法律制度，并非所有的法律制度都必须与国际接轨。民事抗诉制度正是基于我国的现实需要而设定的。在司法实践中，由于各种原因的影响和制约，裁判不公和裁判错误的现象时有发生，而当事人申请再审的权利似乎缺乏应有的实践保障，基于此，检察机关的民事抗诉监督就显得尤为必要了。而另一方面，民事诉讼法本身并不确立实体性的权利和义务，一个国家的诉讼制度或独有某种规定并不可能对该国在国际上产生极大的负面影响，除非该制度或该规定是彻底违反现代社会的基本人权的；且我国民事抗诉制度是为了保障我国实现司法公正而存在的，其运行有严格的条件约束，不存在导致法院审判不公正的可能性。 （二）检察机关民事抗诉权存在的必要性 从哲学的意义上来说，任何制度都不可能完美无缺，包罗万象。我国民事抗诉制度的规定也有不完善之处，但这种不完善却不能作为任意违反它的理由。在我国市场经济体制构架之初，在现有法官队伍整体素质未尽人意、诉讼制度尚需完备、法院裁判的公信力缺失的境况下，该项制度仍发挥着不可或缺的作用，有其存在的必要性。 1．民事抗诉制度是维护国家利益的客观需要。 根据宪法和法律的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，其性质决定了它在担负侦查监督、审判监督、监所监督等职责的同时，还担负着对国家机关、企事业单位、团体以及公民个人的行为是否合法进行监督的任务。在司法实践中，双方或多方违法进行民事活动，损害国家、集体和其他公民利益的情况屡有发生，其中有的属于故意串通的行为，有的属于非故意的违法行为。有的单位出于保全面子的考虑，尽量“内部消化”，慷国有财产之慨，宁可财产遭受损失也不愿起诉1.尤其是当事人双方（包括个人和单位）为了各自的利益，可能达成某种妥协而导致国家利益受到损害时，必须由检察机关提起或参与诉讼，维护正常的民事秩序，保护国有财产不受非法侵害。 2．民事抗诉制度是审判工作改革发展的客观需要。 在我国，人民法院和人民检察院的根本任务是一致的，人民检察院参与民事诉讼、进行审判监督，从根本意义上来看，是对人民法院的配合与支持，形成合力，提高工作效率和办案质量，有利于复杂案件的协调和解决。不可否认的是，法院系统中的司法腐败、司法不公的现象时有发生，司法公信力下降，司法权威严重缺失。在这种司法环境下，如果一味照搬照抄英美法系的审判模式，给予法官过分自由的裁量权，就必然会加剧任意擅断、裁断错误等现象的发生。民事抗诉制度，体现了国家审判机关和国有法律监督机关在民事诉讼中的互相制约的关系。人民检察院对人民法院已经生效的判决或裁定，可以提出抗诉；而抗诉能否成立，须由人民法院通过再审程序作出裁决。这种互相制约，对于消除审判人员的违法行为与改进审判作风、避免和纠正审判工作中的错误、提高民事审判工作的质量，都具有重要的意义。 3．民事抗诉制度是我国民事诉讼健康发展的客观要求。 根据法律规定，人民检察院的定位就是国家的法律监督机关。如果不允许检察机关参与到民事诉讼中，一方面致使“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”的原则无法贯彻落实，并因此使人民法院的民事审判工作成为事实上的垄断，从而造成无人监督的局面，必然会滋生种种弊端。另一方面，申请再审制度在司法实践中的运行状况从来不令人乐观，当事人的再审申请常常被驳回，即便法院基于当事人的申请而立案再审，改判发回率也不高，当事人申请再审的权利显然缺乏应有的实践保障，一个普遍的心态就是，抗诉引起的再审比之于当事人申诉引起的再审更加被法院重视，因而纠正错误裁判的机会更大2.基于此，以抗诉制度作为当事人申请再审的补充来构建我国民事诉讼的再审机制，显然是必要的，也被事实证明是可行的，更是符合我国民事诉讼发展方向的。 四、我国民事诉讼中检察机关抗诉权的法律缺陷 （一）从立法上来看，现行法律条文本身对检察机关行事抗诉权进行了限制 1． 现行法律对检察民事抗诉权的规定过于原则，缺乏具体的可操作性。 目前，检察民事监督得以进行的法律依据仅仅是《宪法》的原则性规定及《民诉法》的几个条文。在《民诉法》中，对抗诉程序的规定也只有分则的4个条文，只规定了抗诉条件、抗诉效果、抗诉书和抗诉再审。但对于具体的抗诉应当怎样操作，法院怎样审理，法、检如何配合等并无涉及，在实践中也很难统一1.这就造成检察机关只能自行探索操作规程，而法院对此却往往不予认同。如对检察机关是否有权就申诉案件调阅人民法院的审判卷宗这个问题，检法两家各执一词，至今没有明确解决，既浪费了大量的人力物力，又使案件往往被久拖不决，人民群众的权力也得不到及时的维护。最后，检法两家只能互相妥协，在自己辖区内就检察机关已立案的申诉案件可以向法院调取卷宗，使问题在一定范围内得到有限解决。 2．现行民诉法的总则与分则规定不一致，制约了检察机关民事抗诉权的有效行使。 我国《民诉法》总则第14条规定，“检察机关有权对民事审判活动实行法律监督”。应该说，该条规定在范围上还是比较宽泛的。而在分则中，该法第185条又规定，“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规、法定程序及适用法律错误等规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。这一规定，对检察机关的抗诉权作了严格的限制，仅规定检察机关对已经发生法律效力、确有错误的判决或裁定进行抗诉，排除了检察机关对其他民事审判活动的监督。由于立法上的不一致，使得总则规定对民事审判活动进行全面监督的立法本意，在分则中变成了空泛的事后监督，而且是仅仅提出抗诉这一单一的监督方式。如果检察机关按照《民诉法》分则的规定，仅对法院的生效裁判以抗诉方式进行监督，而放弃对民事审判活动的全面监督的话，则有悖于总则规定的立法原意．这种立法上的不一致，在一定程度上使得检察机关的民事抗诉权处于两难境地。 3．检察机关对实体法没有规定的案件抗诉无据，削弱了检察机关民事抗诉权的效能。 其一，民事抗诉权不完整，只规定了事后的监督方式，缺乏对民事审判活动的有效防范。对于未生效的判决、裁定能否抗诉，《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）与《民诉法》作了不同的规定。《刑诉法》第181条规定，人民检察院对刑事案件一审的判决、裁定，认为确有错误的有权提出抗诉。这实际上赋予检察院对法院的错误的刑事判决、裁定不管是否生效都可以抗诉的权利。而《民诉法》却规定检察院只能“对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”有条件进行抗诉。据此，最高人民法院在司法解释中再次强调“根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，人民检察院只能对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定按照审判监督程序提出抗诉。人民法院对其抗诉亦应当按照审判监督程序再审。这种监督是案件终结后的事后监督”。 在民事诉讼中，凡是没有生效的判决、裁定，检察机关均无权抗诉。这就使检察机关的民事抗诉权，并不是完整的抗诉权，而只是审判监督程序的“事后”抗诉权，排除了检察院的“事前”监督。实际上，这是将宪法赋予检察院的完整法律监督权在民事检察方面人为地予以割裂，只是部分地授予检察院1.这一规定，不仅使检察机关无法通过多种渠道对审判活动实行有效的监督和控制，还导致整个民事检察监督工作处于滞后、被动的局面，甚至造成诉讼流程的无谓延长，增加当事人的诉累。 其二，检察机关对法院调解制度的抗诉监督无法启动。现行民诉法赋予了检察机关对法院生效判决、裁定的抗诉权，但对调解书是否是抗诉对象未作明确规定，对此，理论界和司法界存在着极大的争议。最高人民法院1999年1月26法释[1999]4号《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》规定：“人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理。”实际上，这就从司法解释上排除了民事调解接受检察监督的可能性，至使检察机关的抗诉权在调解制度上完全被取消。 4．检察机关的民事抗诉权在立法的价值取向上是“纠正错误的实体判决，而轻视程序对实体公正的保障”。 《民诉法》第185条第1款第（三）项规定，“人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的”，人民检察院才“应当按照审判监督程序提出抗诉”。这一规定表明，法院违反法定程序要达到可能影响案件正确判决的，检察机关才能提出抗诉；反之，法院即使违反法定程序，只要不影响案件正确裁判，检察机关也不能提出抗诉。不难看出，立法上强调对法院违反程序法的行为，只有在影响到实体公正的才予以抗诉，而轻视程序法对实体公正的保障作用，最高法对民事诉讼案件的许多批复中“对程序问题不能抗诉”的司法解释不能不说源于此规定。立法上重实体、轻程序的价值倾向，其结果就是造成公众乃至执法者对程序法的忽略。事实上，程序法是执法机关执法的操作规程，一切违反法定程序的执法行为都是违法行为，同样具有社会危害性，只有诉讼程序的合法、公正，才能保证司法的权威性和严肃性，从而使当事人真正接受和承认裁判结果的正当性。因此，对于违反法定程序的裁判，检察机关都应当具有依法抗诉的权力。 （二）从司法实践来看，检法两家对民事抗诉权的行使存在较大分歧 1．检察机关对诉前保全裁定、先予执行裁定等程序性问题的抗诉，法院均不予受理。 对于人民法院作出的诉前财产保全、先予执行等裁定，检察机关发现确有错误提出抗诉的，人民法院应当如何处理？最高法的相关批复是，“对于人民法院在案件审理过程中作出的先予执行的裁定，因案件尚未审结，不涉及再审，人民检察院提出抗诉，于法无据。如其坚持抗诉，人民法院应以书面通知形式将抗诉书退回提出抗诉的人民检察院”，“人民检察院对人民法院作出的诉前保全裁定提出抗诉，没有法律依据，人民法院应通知其不予受理”。“发现确有错误的，认为需要撤销时，应当提交审判委员会讨论决定后，裁定撤销原裁定”。这些批复本身就说明诉前保全等裁定有可能发生错误，按照最高法的规定，即使有错误，也要由法院自己来纠正，而排除作为法律监督机关的人民检察院抗诉权的介入。事实上，法院的审判委员会仅仅是种内部监督手段罢了，如何能确保监督的实效？ 2．民事抗诉权的审级规定存在重大缺陷，导致理解和运用上的冲突与混乱。 民事诉讼法第184条规定，抗诉案件可以由原审人民法院审理，也可以由上级人民法院提审。至于抗诉案件的审理权限如何进行分配，法律和司法解释均未给出十分明确的规定。审判机关与检察机关对此存在认识上的分歧，法院认为，我国民诉法并未规定抗诉案件应由原终审法院的上级法院再审，因此，应当按照《民诉法》第184条的规定原则上“由原作出发生法律效力的判决、裁定的人民法院裁判，而上级法院提审只是一种例外”1.检察院系统则主张向同级法院抗诉并由同级法院审理，才能保持抗诉的人民检察院同进行再审的人民法院相对应。由于法律没有明确规定，司法实践中也没有统一的做法。从事实上来看，接受抗诉的法院大多指令下级法院再审，将检察机关置于一般诉讼参与人的法律地位。原审法院在对案件进行再审过程中，尽管另行组成合议庭，但基于人的本性和单位本位主义的考虑，仍然不能保证案件得到公正的处理，这无疑偏离了立法本意，影响了检察抗诉监督的严肃性和权威性。 3．检察机关出庭支持抗诉的程序模糊，导致其在庭审活动中的尴尬境地。 由于检察机关的抗诉是基于法律监督提出的，从而决定了抗诉引起的民事再审案件中，检察机关的地位既不同于审判机关，也不同于再审案件的当事人和其他诉讼参与人。对抗诉再审案件，庭审时检察机关一般都派员出庭支持抗诉。出庭支持抗诉的检察人员除了宣读抗诉书之外，还应当从事哪些诉法行为？检察人员出庭究竟如何安排法庭的座位？对这些问题法律和司法解释均没有作出具有操作性的规定，各地做法也不尽相同。在司法实践中，有的检察人员出席庭审时，除宣读抗诉书外，还就庭审调查的案件事实和法律适用问题发表意见，极易使庭审气氛出现不协调的情形，甚至打破民事诉讼活动中的均衡格局。 五、我国检察机关民事抗诉权法律缺陷的影响 我国检察机关民事抗诉权的法律缺陷，制约着民事检察抗诉制度的有效发挥，直接影响到司法权威的树立，不利于检法两家的协调与配合，甚至阻碍了依法治国方略的顺利推进，产生了严重的负效应： 1．排除了基层检察院行事民事抗诉监督的实际权力。《民诉法》第185条规定，“……地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉”。该规定明确了同级检察院不能对同级法院抗诉，只能提请上级检察院抗诉，只有上级检察院才能对下级法院的裁判提出抗诉。这实际上排除了基层检察院作为民事检察监督的独立主体地位，仅赋予基层检察院提请上级检察院提起抗诉的权力。 2．形成了检察机关抗诉权与人民法院审判权的不对等。根据宪法和法律的规定，人民检察院和人民法院是具有同等地位的国家法律监督机关和审判机关，两者之间仅是分工的不同，处于相互制约的关系1.但是反映到民事审判的监督上，检察机关的抗诉对于人民法院再审程序的发生，仅仅是种建议而已，并不导致审判结果的实质变化，这必然且实际上造成了司法实践中检察机关的地位低于审判机关的局面，从而在客观上影响了检察机关法律监督效能的发挥。事实上，由于检察机关的抗诉对法院的最终审判结果不起任何制约作用，这种抗诉权行使的有限性必然导致纠错力的有限性，实际上制约了检察机关民事审判监督的力度。 3．导致检察机关的民事抗诉权有名无实，形同虚设2.根据《民诉法》总则的规定，检察机关对民事审判活动进行法律监督的范围非常广泛。人民法院根据案件的需要，先行裁定财产保全、先予执行等活动都是行使审判权的表现，并非独立于审判权之外的国家权力，检察机关对民事审判活动实行全面的法律监督当然也包括对这些民事审判程序的监督，诉前保全、先予执行等裁定都应列入检察抗诉监督的范围。但在《民诉法》分则中，只有第185条规定检察机关有权对已经发生法律效力的、确有错误的裁判进行抗诉，而具体的可操作性规则几乎没有。因此，任何法院都可以以法无明文规定为由，拒绝检察机关对确有错误但不是在审判终结时作出的裁判实行抗诉。检察机关不能对人民法院的整个民事审判活动进行全面监督，这显然有悖于《民诉法》总则的规定，实际上使得法律赋予检察机关的民事案件抗诉权形成虚设。 六、完善我国民事诉讼中检察机关抗诉权的思考与对策 我国现行的民事抗诉制度，难以体现清晰的立法思路和理念基础，缺乏具体的可操作规程，造成检察机关民事抗诉权在实际运作中出现了不少混乱和“盲区”，也使得检察机关对民事诉讼的检察监督受到很大限制。对于上述民事抗诉制度暴露出来的法律缺陷及其影响，必须从现实国情出发，循序渐进地加以改革和完善，使之逐步趋于民事诉讼原理的本源，最终构建科学合理的检察机关民事抗诉机制。 （一）检察机关民事抗诉权的指导思想 检察机关不是裁判者，也不是某一方当事人利益的代表，当事人的胜诉与败诉并不是检察机关抗诉所应当追求的价值理念，也不是衡量抗诉成败的标准。民事抗诉权以实现法律、维护社会公益、防止司法腐败、确保司法公正为根本目的和指导思想，充分尊重当事人民事自主处分权，维护诉讼自由、注重诉讼效益，严格、谨慎行使抗诉权，确保权力与制约的科学平衡。 （二）检察机关民事抗诉权的司法原则 1．审判权主导原则 审判独立是现代法制的基石。我国宪法规定，人民法院独立行使审判权。在诉讼中只有法官才有权依据事实，适用法律作出裁判，法官的独立审判不应受到非法干预。对审判权的监督必须严格依法进行，应当正确处理审判权与监督权之间的关系。审判活动中，审判权是居主导地位的。抗诉监督权是对审判权滥用的制衡，是为了促使人民法院正确行使审判权。监督审判权滥用绝不能妨碍审判权的正确行使。 2．保证诉讼公正原则 公正是现代司法理念下的办案原则之一，也是确保司法权威的基础。事实上，在我国近几年的司法实践中， 司法腐败、行政干预司法、裁判不公，是人们最为普遍关注的一个问题。法院（法官）不当的司法行为，不但给当事人的合法权益带来了重大损害，也严重损害了我国法律的严肃性和司法的权威性及法院的公正形象，有效监督法院的审判活动已是当务之急。因此，必须以检察机关的民事抗诉权为基础，建构强有力的监督保障机制，确保司法公正。 3．当事人诉讼地位平等原则 当事人在民事抗诉中诉讼地位平等，平等地享有诉讼权利，平等地承担诉讼义务，这是民事诉讼的基本原则，是诉讼公正的基本要求。检察机关无论是以监督者的身份提起抗诉，还是以“特殊的诉讼参与人”身份参与诉讼都不能动摇此项基本原则。应当指出的是，检察机关参与民事抗诉再审诉讼时，在不涉及“国家公益”的民事抗诉中，只需发动再审程序，对证明其监督原审诉讼活动而提起抗诉符合法定的情形的证据作必要的说明，而不能代表某一方当事人的利益与对方当事人直接进行对抗。 （三）完善我国检察机关民事抗诉制度具体架构的设想 1．从立法上赋予基层检察机关民事抗诉权 按照我国审级制度的规定，绝大部分的民事诉讼案件均由基层人民法院审理，当事人对基层人民法院的判决、裁定作出后，有不同意见的可以直接向同级人民检察院申诉，同级人民检察院经过审查，认为符合民事行政诉讼法有关规定，即可向作出判决、裁定的人民法院提出抗诉，人民法院应当进行再审。这样既可以减少上级人民检察院的工作压力，集中力量办理大案、要案，加强业务指导，同时也可节约司法资源，减少当事人的讼累，并有利于社会的稳定。 2．明确界定检察机关行使民事抗诉权的范围 人民检察院的民事监督权的行使范围应当有两个方面：一是民事主体的民事活动；二是民事程序活动。由于我国《民事诉讼法》对人民检察院行使民事抗诉权范围的规定过于概括和笼统，不具有实际可操作性。因此，应当在立法上对人民检察院行使民事抗诉权的范围作出明确的界定，即对诉讼程序是否违法，审判人员在审理案件过程中是否存在各种违法违纪行为以及原生效判决、裁定是否损害国家利益、社会公共利益范围内的民事案件行使抗诉权，而对其他纯属公民与公民之间、公民与其他组织之间的权益关系的一般民事纠纷案件，一般不属于抗诉范围之内。 3．赋予检察机关完整的民事抗诉权 尽管现行法律已经将未生效裁判的上诉权赋予诉讼当事人，但当法院的裁判涉及国家公共利益部分或者与其自身利益没有直接关联时，当事人出于各种考虑往往不提出上诉，而即便是富有正义感的有识之士，由于当事人资格的客观限制，他们也难以依据现行法律找到可行的上诉途径。从另一方面来看，法律虽然已经赋予检察机关对生效民事裁判的抗诉权，但这显然不能成为不将未生效裁判列入民事抗诉对象的理由。道理很简单，民事裁判的执行虽然不会造成错杀无辜、滥用刑罚等人身损害后果，但错误的民事裁判与错误的刑事裁判一样，一旦生效并且付诸执行，都不可避免造成一定的损害后果，都会丧失司法权威、丧失国家法律的公信力。法治化的社会应当尽可能避免或减少错误裁判付诸执行，因此，从立法上赋予检察机关对未生效裁判的民事抗诉权，可以最大限度地避免社会财富的浪费，减少审判活动中因执行回转产生的矛盾，减轻当事人的讼累，维护和稳定社会经济秩序，显然是非常有必要的。 4．明确界定检察机关提起民事抗诉的期限为两年 我国《民事诉讼法》第182条规定，“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后两年内提出”，而对人民检察院提出抗诉的期限（包括人民法院依职权启动再审程序的期限）并没有明确的规定，这种立法，实质上是过于追求实体法的绝对公正，而忽视程序公正的价值且不计诉讼成本。这种做法，容易造成当事人无休止的纠讼，也使人民法院作出生效的判决、裁定始终处于不稳定状态，法律的最终价值无法确定与实现，也不符合现今司法改革既注重实质正义又追求程序正义的共同趋势。因此，对于检察机关在接受当事人申请提起抗诉时，同样应当受到民事诉讼法关于二年时效的限制。只有当民事案件出现以下三种情形时，检察机关的民事抗诉权才不受二年时效的限制，可随时提出抗诉，即：（1）法院裁判结果损害国家利益或者社会公共利益的；（2）案件审理严惩违反法定程序，可能影响案件公正裁判；（3）法官在审理案件时有重大枉法行为，导致案件错判的。 5．明确民事抗诉案件的审理级别 目前，绝大多数民事抗诉案件交由原审法院再审的做法，在理论界和司法实务界都受到很多的置疑，但如果所有民商事抗诉案件都集中于上级法院审理，上级法院将面临难以承受任务之重，也不利于“将矛盾消化在基层”精神的实现；而将抗诉案件指令下级法院再审的做法，基于人的本性以及单位本位主义的考虑，“任何人都不得为自己案件的法官”，仍然不能从制度上保证再审的公正性。为了有效地改变这一状况，应当明确抗诉民事案件以接受抗诉的法院审理为原则，以上级法院提审为补充的原则，并由最高法和最高检以联合司法解释的形式予以明确。 6．明确界定人民检察院在抗诉再审诉讼中的地位与职能 人民检察院作为法律监督机关，既不能行使人民法院的审判职权，更不能行使当事人的诉讼权利，只能以监督者（或以监诉人）的地位与身份出席抗诉再审诉讼活动。检察机关其所具有的民事抗诉权应当限于法律监督的职能范围，即启动再审程序，监督再审法庭审判程序是否违法、适用法律是否准确，而不宜直接或间接地参与调查取证等诉讼活动。对此，可参照2001年9月30日最高检《关于人民检察院民事行政抗诉案件规则》第 45条的规定予以界定，即检察人员出席抗诉案件再审法庭的任务是：（1）宣读抗诉书；（2）发表出庭意见；（3）发现庭审活动违法的，向再审法院提出建议；（4）依法进行其他诉讼活动。 7．明确界定界定检察机关在民事抗诉中不同情形下的诉讼权利和举证责任 人民检察院作为法律监督机关，其所具有的民事抗诉权应当限于法律监督的职能范围，即启动再审程序，一般情况下不宜直接或间接地参与调查取证。当然，为了查明法院审判程序是否违法、审判人员有无违反职务廉洁性或公正性的行为所进行的调查取证则不在此限。与有限的调查取证权相适应，在分配检察机关的举证责任时，应当注意两点：一是必须在涉及公共利益、违反审判程序，而人民法院不履行调查收集证据职责的范围内承担举证责任；二是对于众所周知的客观事实，检察机关无需举证证明。除此以外，检察机关没有任何调查收集证据的权力和义务。检察机关启动民事抗诉程序时，在其职权范围内调查收集的证据，人民法院应当按照抗诉再审程序予以质证、认证；检察机关若超越证据规则进行调查取证的，双方当事人可不予质证，人民法院可不予采信。 七、结语 法制现代化在我国将是一个漫长的历史过程，检察机关民事抗诉制度的发展和完善是司法体制改革中必然要触及的一个重点课题，它与检察机关今后的定位及其在整个法治体系中的地位的变化或变革都息息相关。今后，法学界和司法实务界对检察机关在民事诉讼领域的地位如何确认之争论也必将对民事抗诉权产生深远影响。通过纵横的比较分析和研究，我国法制建设一定会在检察机关民事抗诉权的定位问题做出自己明智的选择和判断。 |
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