国有土地使用权的招拍挂及入市交易规则

国有土地使用权的招拍挂及入市交易规则

 

摘要

我国城镇国有土地实行的是单一的行政划拨制度，国家将土地无偿、无限期提供给用地者

上海市锦天城律师事务所 郭元鑫

　　一、我国土地使用制度的改革历程综述

　　改革开放前：

　　我国城镇国有土地实行的是单一的行政划拨制度，国家将土地无偿、无限期提供给用地者。

　　1979-2001土地从无偿划拨向有偿出让转轨阶段：

　　1979年，我国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费；

　　1987年，在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用改革试点，按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年限及用途出让给使用者；（1987年12月1日，中国土地第一拍）

　　1994年颁布了《城市房地产管理法》，1998年发布了修订后的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，至此我国土地使用制度改革和土地管理的法律体系初步形成。

　　2001-2004协议出让向公开交易过渡阶段：

　　2001年，国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》，要求严格实行国有土地有偿使用制度，大力推行国有土地使用权招标、拍卖，防止国有土地资产流失；

　　2002年国土资源部的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部11号令）明确商业、旅游、娱乐和商品住宅用地等经营性用地使用权出让必须采用“招拍挂”方式，对经营性土地协议出让“叫停”。

　　2004.8.31—今，土地招拍挂全面实施阶段：

　　2004年3月，年国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》即71号令，要求各地在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕，从2004年8月31日起，所有经营性项目用地一律公开竞价出让，各地不得再以历史遗留问题为由进行协议出让。

　　2004年10月，国务院下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号），明确要求“除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。”随后，2006年8月的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）及2007年9月国土资源部的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令）均进一步明确要求：“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。”

　　2006年8月，国土资源部发布实施了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，从程序上、技术标准上和可操作性上，对招标拍卖挂牌出让作了进一步的细化和规范。

　　二、国有土地使用权的招、拍、挂

    1、什么是国有土地使用权的招、拍、挂

   　国有土地使用权的招、拍、挂是指国有土地使用权通过招标、拍卖、挂牌的公开交易方式进行出让的行为。(1) 国有土地招标出让，是指土地行政主管部门发布招标公告或者发出投标邀请书，邀请特定或者不特定的法人、自然人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。(2)　国有土地拍卖出让，是指土地行政主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据价高者得的原则确定土地使用者的行为。(3) 国有土地挂牌出让，是指土地行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或现场竞价结果确定土地使用者的行为。 

　　2、土地招、拍、挂出让的特点

　　招标、拍卖、挂牌都是充分体现公开、公平、公正原则的市场交易行为。 挂牌和拍卖执行价高者得的原则，而招标则是最大程度满足综合评价标准的投标人中标；挂牌和拍卖中各竞买人均有再次出价的机会，投标人只能有一次出价机会；招标和拍卖要求最少得有三名参与者 ,而挂牌只要有一名符合条件的竞买人就可以成交。 

　　3、哪些土地应该招标拍卖挂牌出让?

　　（1）供应商业、旅游、娱乐、商品住宅及工业等各类经营性用地；（2）其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；（3）划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》 或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；（4）划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；（5）出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》 约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；（6）法律、法规、行政规定明确应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。 

    4、招标、拍卖、挂牌的适用范围和条件（通常情况下）

　　招标：对具有综合目标或特定社会、公益建设条件、开发建设要求较高、仅有少数单位和个人可能有受让意向的土地使用权出让，一般可以采取招标方式，按照综合条件最佳者得的原则确定受让人；采用招标方式出让国有土地使用权的，应当采取公开招标方式。对土地使用者有严格的限制和特别要求的，可以采用邀请招标方式。

    拍卖：对土地使用者资格没有特别限制，潜在竞买人较多，竞争可能比较激烈的，一般采用拍卖方式，出价最高者获得土地使用权。

　　挂牌：对土地使用者资格没有特别限制或者可以预先明确条件，但市场竞争不是很激烈，潜在竞买人较少的，比如还处在市场培育期的远郊区县的住宅用地，一般采用挂牌方式，出价最高者获得土地使用权。对于一些本采用招标方式，但因未达到法定开标人数而流标的地块，通常也转为挂牌方式出让。 

　　三、国有土地使用权的入市交易相关程序（具体以各地规定为准）

　　1、国有土地使用权申请入市交易；

　　入市交易土地来源：(a)直接入市交易的土地，(b) 土地一级开发的土地，(c)储备中心通过收回、收购、置换、征用等方式储备的土地。

    申请：原土地使用权人或土地一级开发单位向土地管理部门递交入市交易申请，申请人同时应提交以下材料：申请人上级主管部门（或其权益关系人）对土地入市交易的批准文件、土地权属证明文件、无抵押、无法院查封等他项权利限制证明文件、土地一级开发成本证明、申请人营业执照复印件及法定代表人身份证明文件、授权委托书及被授权人的身份证复印件、申报规划意见书所需资料、钉桩结果通知单以及其它需要提供的相关材料（以各地主管部门要求为准）。

   土地出让联席会议审议：国土部门会同规划、发改、建设交通、绿化园林、文物、环保等部门联合对入市交易土地的规划、建设、交通、文物、环保等方面进行联合审议，批准土地入市交易； 

　　2、公布出让计划，确定供地方式；

　　市、县国土资源管理部门将经批准的国有土地使用权出让计划向社会公布。有条件的地方可以根据供地进度安排，分阶段将国有土地使用权出让计划细化落实到地段、地块，并将相关信息及时向社会公布，同时应明确用地者申请用地的途径和方式，公开接受用地申请。  

　　3、编制、确定出让方案；

　　市、县国土资源管理部门应当会同城市规划管理等有关部门，依据国有土地使用权出让计划、城市规划等，编制国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方案。 国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方案应当包括：拟出让地块的具体位置、四至、用途、面积、年限、土地使用条件、供地时间、供地方式、建设时间等。属于综合用地的，应明确各类具体用途、所占面积及其各自的出让年期。

　　国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方案应按规定报市、县人民政府批准。 

　　4、地价评估，确定出让底价；

　　市、县国土资源管理部门应当根据拟出让地块的条件和土地市场情况，依据《城镇土地估价规程》，组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估。 地价评估由市、县国土资源管理部门或其所属事业单位组织进行，根据需要也可以委托具有土地估价资质的土地或不动产评估机构进行。

　　有底价出让的，市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，综合确定出让底价和投标、竞买保证金。招标出让的，应当同时确定标底；拍卖和挂牌出让的，应当同时确定起叫价、起始价等。

 　　5、编制出让文件；

　　招标拍卖挂牌出让文件应当包括：

　　（1） 招标/拍卖/挂牌出让公告或投标邀请书

　　（2） 招标/拍卖/挂牌出让须知

　　（3） 标书/竞买申请书

　　（4） 投标申请书 / 挂牌竞买报价单 （注：拍卖无该项文件）

　　（5） 宗地界址图

　　（6） 宗地规划指标要求

　　（7） 中标通知书 / 成交确认书

　　（8） 国有土地使用权出让合同

　　（9） 其他相关文件

　　 6、发布出让公告；

　　出让公告应当通过中国土地市场网和当地土地有形市场发布，也可同时通过报刊、电视台等媒体公开发布。出让公告应当至少在招标拍卖挂牌活动开始前20日发布，以首次发布的时间为起始日。

　　如出让方案尚未明确招标、拍卖、挂牌具体方式的，可以发布“国有土地使用权公开出让公告”，发布公开出让公告的，应当明确根据申请截止时的申请情况确定具体的招标、拍卖或挂牌方式。 出让公告可以是单宗地的公告，也可以是多宗地的联合公告。

　　出让公告应当包括以下内容： （1） 出让人的名称、地址、联系电话等，授权或指定下属事业单位以及委托代理机构进行招拍挂的，还应注明其机构的名称、地址和联系电话等； （2） 出让地块的位置、面积、用途、开发程度、规划指标要求、土地使用年限和建设时间等； （3） 投标人或竞买人的资格要求及申请取得投标、竞买资格的办法； （4） 获取招标、拍卖、挂牌文件的时间、地点及方式： （5） 招标、拍卖、挂牌活动实施时间、地点和方式等； （6） 确定中标人的标准和方法； （7） 支付投标或竞买保证金的数额、方式和期限； （8） 其他需要公告的事项。 

　　7、申请和资格审查；

　　申请人应在公告规定期限内交纳出让公告规定的投标、竞买保证金，并根据申请人类型，持相应文件向出让人提出竞买、竞投申请。申请人需提交的文件一般包括：① 申请书； ②法人、自然人或其他组织有效（身份）证明文件； ③ 法定代表人或负责人的有效身份证明文件； ④ 申请人委托他人办理的，应提交授权委托书及委托代理人的有效身份证明文件； ⑤ 保证金交纳凭证； ⑥ 招标拍卖挂牌文件规定需要提交的其他文件（比如房地产开发资质证明材料、）。如申请人是联合申请，申请书应各方共同签署，同时还应提交联合竞买、竞投协议。

　　申请人竞得土地后，拟成立新公司/项目公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司/项目公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订 《国有土地使用权出让合同》 ，在竞得人按约定办理完新公司/项目公司注册登记手续后，再与新公司/项目公司签订 《国有土地使用权出让合同变更协议》 ；也可按约定直接与新公司/项目公司签订 《国有土地使用权出让合同》。

　　如申请人不具备竞买资格，或者未按规定交纳保证金的，或者应提交的申请文件不齐全或不符合规定的，申请无效。 

　　8、招标拍卖挂牌活动实施；

　　（1）招标实施程序：

　　投标：投标活动应当由土地招标主持人主持进行。投标开始前，招标主持人应当现场组织开启标箱，检查标箱情况后加封。投标人应当在规定的时间将标书及其他文件送达指定的投标地点，经招标人登记后，将标书投入标箱。招标公告允许邮寄投标文件的，投标人可以邮寄，但以招标人在投标截止时间前收到的方为有效。招标人登记后，负责在投标截止时间前将标书投入标箱。

　　投标人可以对已提交的投标文件进行补充说明，但应在招标文件要求提交投标文件的截止时间前书面通知招标人并将补充文件送达至投标地点。

　　开标：招标人按照招标出让公告规定的时间、地点开标，邀请所有投标人参加。开标应当由土地招标主持人主持进行。招标主持人邀请投标人或其推选的代表检查标箱的密封情况，当众开启标箱。 标箱开启后，招标主持人应当组织逐一检查标箱内的投标文件，经确认无误后，由工作人员当众拆封，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。 开标过程应当记录。

　　评标：按照价高者得的原则确定中标人的，可以不成立评标小组。按照综合条件最佳者得的原则确定中标人的，招标人应当成立评标小组进行评标。

　　评标小组由出让人、有关专家组成，成员人数为5人以上的单数。评标小组对投标文件进行有效性审查。如投标文件未密封的、投标文件未加盖投标人印鉴，也未经法定代表人签署的、投标文件不齐备、内容不全或不符合规定的、投标人对同一个标的有两个或两个以上报价的或者委托投标文件不齐全或不符合规定的，则投标文件无效。评标小组应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行综合评分，根据综合评分结果确定中标候选人。

　　一般招标项目的评标内容（供参考）：

　　评标分两个阶段进行：

　　第一阶段：评估和比较投标人的财务及资信（20分）

　　第二阶段：综合（80分）： ① 投标价格（35分），② 付款进度（15分），③ 建设方案（15分）， ④ 企业资质以及开发业绩或投资业绩情况（10分）， ⑤ 综合印象（5分）。

　　定标：招标人应当根据评标小组推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标小组直接确定中标人。

　　发出《中标通知书》：确定中标人后，招标人应当向中标人发出《中标通知书》，并同时将中标结果通知其他投标人。

　　（2）拍卖实施程序：

　　拍卖活动应当由土地招标拍卖挂牌主持人主持进行。

　　拍卖会按下列程序进行：

　　拍卖主持人宣布拍卖会开始→拍卖主持人宣布竞买人到场情况；设有底价的，出让人应当现场将密封的拍卖底价交给拍卖主持人，拍卖主持人现场开启密封件→拍卖主持人介绍拍卖地块的位置、面积、用途、使用年限等各项指标要求→拍卖主持人宣布竞价规则、起叫价、增价规则和增价幅度，并明确提示是否设有底价→拍卖主持人报出起叫价，宣布竞价开始→竞买人举牌应价或者报价→拍卖主持人确认该竞买人应价或者报价后继续竞价→拍卖主持人连续三次宣布同一应价或报价而没有人再应价或出价，且该价格不低于底价的，拍卖主持人落槌表示拍卖成交，拍卖主持人宣布最高应价者为竞得人→确定竞得人后，拍卖人与竞得人当场签订《成交确认书》。

　　拍卖过程应当制作拍卖笔录。

　　（3）挂牌实施程序：

　　挂牌活动应当由土地招标拍卖挂牌主持人主持并按下列程序进行：

　　公布挂牌信息：在挂牌公告规定的挂牌起始日，挂牌人将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划指标要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易地点挂牌公布。挂牌时间不得少于10个工作日。

　　竞买人报价：符合条件的竞买人应当填写报价单报价。有条件的地方，可以采用计算机系统报价。 竞买人报价有下列情形之一的，为无效报价：a)报价单未在挂牌期限内收到的；b)不按规定填写报价单的；c)报价单填写人与竞买申请文件不符的；d)报价不符合报价规则的；e)报价不符合挂牌文件规定的其他情形。

　　确认报价：挂牌主持人确认该报价后，更新显示挂牌价格，继续接受新的报价。有两个或两个以上竞买人报价相同的，先提交报价单者为该挂牌价格的出价人。

　　挂牌截止：挂牌截止应当由挂牌主持人主持确定。设有底价的，出让应当在挂牌截止前将密封的挂牌底价交给挂牌主持人，挂牌主人现场打开密封件。在公告规定的挂牌截止时间，竞买人应当席挂牌现场，挂牌主持人宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。挂牌主持人连续三次报出最高挂牌价格，没有竞买人示愿意继续竞价的，挂牌主持人宣布挂牌活动结束，并按下列规确定挂牌结果：(a)最高挂牌价格不低于底价的，最高挂牌价格的出价人为竞得人； (b)最高挂牌价格低于底价的，挂牌出让不成交。如有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌主持人应当宣布挂牌出让转入现场竞价，并宣布现场竞价的时间和地点，通过现场竞价确定竞得人。

　　现场竞价：现场竞价应当由土地招标拍卖挂牌主持人主持进行，取得该宗地挂牌竞买资格的竞买人均可参加现场竞价。现场竞价按下列程序举行：挂牌主持人宣布现场竞价的起始价、竞价规则和增价幅度，并宣布现场竞价开始→参加现场竞价的竞买人按照竞价规则应价或报价→挂牌主持人确认该竞买人应价或者报价后继续竞价→挂牌主持人连续三次宣布同一应价或报价而没有人再应价或出价，且该价格不低于底价的，挂牌主持人落槌表示现场竞价成交，宣布最高应价或报价者为竞得人→确定竞得人后，挂牌人与竞得人当场签订《成交确认书》。

　　挂牌过程应当制作挂牌笔录。

 　　9、签订出让合同，公布出让结果；

　　招标拍卖挂牌出让活动结束后，中标人、竞得人应按照《中标通知书》或《成交确认书》 的约定，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，在中标或竞得后转作受让地块的定金。其他投标人、竞买人交纳的投标、竞买保证金，出让人应在招标拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还，不计利息。

　　招标拍卖挂牌活动结束后10个工作日内，出让人应当将招标拍卖挂牌出让结果通过中国土地市场网以及土地有形市场等指定场所向社会公布。 

　　10、核发《建设用地批准书》，交付土地；

　　市、县国土资源管理部门向受让人核发《建设用地批准书》，并按照《国有土地使用权出让合同》、《建设用地批准书》确定的时间和条件将出让土地交付给受让人。 

　　11、办理土地登记；

　　受让人按照《国有土地使用权出让合同》约定付清全部国有土地使用权出让金，依法申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得国有土地使用权。