中国政治制度史纵论（上）

中国政治制度史纵论（上）

作者：刘文瑞

一、 中国政治制度史的发展线索和基本规律 　　 　　 　　 　　中国有着数千年的文明传统，同其他国家相比，中国政治制度史的发展线索，突出表现在它的高度稳定、陈陈相因上面。当然，历代的政治制度屡有变易，但从总体来看，它的继承大于变革，因袭多于创新。大体上，中国政治制度史的发展线索，表现在以下五个方面： 　　 　　 　　 　　 1.政治专制集权与社会分散放任的平衡 　　 　　中国的政治制度虽然千变万化，但有一点数千年未变，这就是政治统治一直保持着高度中央集权，而社会管理一直高度分散，自行其事。从制度的角度来看，中国历史上的国家事务在春秋战国以后一直以成文规范为主，高度集权，而社会事务一直以习惯制度规范为主，高度分散。政治有着两重含义：一是政治统治，一是社会公共事务管理。在中国古代，凡是统治需要的，都控制得十分严密，权力十分集中；凡是社会需要的，却又放得太开，过分自由。因之，中国人在对中国到底是过于集中还是过于分散的问题上，常有两种截然相反的看法，一是诅咒集权，一是抱怨分散。前者如历代对秦始皇专制的抨击，后者如孙中山对中国社会一盘散沙的感叹。正基于此，费正清先生把中国古代的政府称之为“自私自利的政府”，即政府自身的统治能力很强，而社会事务的管理能力很弱。这一点，决定了中国政权结构的倒金字塔型。马克思曾对法国政府及其政治统治分析道：“在法国这样的国家里，行政权力支配着五十万以上的官吏，也就是经常和绝对控制着大量的利益和人；在这里，国家管制、控制、监视和监护着市民社会——从它那些最重大的生活表现起，直到最微小的生活表现止，从它的最一般的生存形式起，直到个人的生活止；在这里，这个寄生机体由于非常的集权制而无处不在，无所不知，并且极其敏捷、极其灵活，同时现实的社会机体却又是极无自动性、极其软弱、极不固定。”(《路易·波拿巴的雾月十八日》，《马克思恩格斯选集》第1卷，第641页，人民出版社1972年版)中国古代政治统治和社会生活的关系，与马克思对法国集权制政治的分析何其相似乃尔。鲁迅也专门写有《沙》一文，称：“官僚虽然依赖朝廷，却并不忠于朝廷，吏役虽然依靠衙署，却并不爱护衙署，头领下一个清廉的命令，小娄罗是决不听的，对付的方法有‘蒙蔽’。他们都是自私自利的沙，可以肥己时就肥己，而且每一粒都是皇帝，可以称尊处就称尊。” 　　 　　从先秦开始，中国的政治结构就出现了集中和分散的萌芽，但由于当时的政治活动中国家统治功能与社会管理功能高度混同，所以，这一时期集权与分散的分化还未最终定型。西周时期，君主并不过于专横，而诸侯有着较大的自主权，其原因就在于国家统治事务与社会管理事务通过宗法制结合在一起，统治者通过政治统治来管理社会，同时又利用社会管理来维持政治统治。 　　 　　从秦到清，政治上不但建立了中央集权，而且在不断强化。秦始皇时，试图把一切权力都集中在皇帝手里，“天下事无小大，皆决于上”(《史记》卷6《秦始皇本纪》)。凡是历史上杰出的皇帝，如汉武帝、唐太宗、宋太祖、明太祖与成祖、清圣祖与世宗，无不想方设法加强中央集权。皇帝专制集权的程度越来越高。但是，正因为政府的自私自利，由于政府控制手段的不完善，由于官僚之沙“每一粒都是皇帝”，更由于过于辽阔的国土导致严密管制之难，特别是老百姓并不在乎统一不统一，如果不统一的日子被统一过得好，他们肯定会拥护“现管”的统治者。追求统一的功绩，只是皇帝的事。所以，皇帝在不断加强中央集权，然而分裂却每每不断，为了制止分裂，中央集权要强化到尽可能的极端程度。 　　 　　在这种分裂和集权的循环中，中国古代的中央集权到宋以后达到了世界无双的水平。宋以后，地方再无分裂割据的可能，到了明清两代，中央集权达到了前所未有的程度。后来由于火器的引入和战争方式的变化，从晚清到民国，又出现了不同于古代的分裂与集权的斗争。 　　 　　另外，由于历史上管理条件和管理能力的限制，古代的国家机器无论如何也达不到现代国家对社会的管理水平。所以，古代所能集中的权力，基本上都属于政治统治权，而社会事务的管理，国家政权则无能为力，主要表现为族权、神权、夫权，由社会自己行使。一个县令，所管极为有限，他的政务多半只是收缴赋税，处理纠纷，审判案件，基本不提供社会服务。这一点，对中国的政治体制有着重大影响。因之，中国传统政治是两个系统并行。在政治统治上，是自上而下的官僚系统；在社会管理上，是自下而上的乡绅系统。官僚系统以皇帝为代表，由大小官吏组成，统治着整个政府；乡绅系统则在各个朝代表现不同，如汉代的豪强，魏晋隋唐的庶族，两宋的主户，明清的缙绅。这些人具有相应的社会势力，但多数缺乏官方身份。官僚系统和乡绅系统是中国古代政治的左臂右膀，缺一不可。二者既统一，又矛盾。统一的一面表现为：官僚依靠乡绅来管理社会，用他们的社会力量来加强政治统治；乡绅则依赖官府来维护他们的地位，借用官府的政治力量来加强他们对民众的剥削。矛盾的一面表现为：官僚要控制乡绅，防范他们影响和冲击政治统治（如历代的回避制度，就是对乡绅赖以立足的宗法血缘关系以及村社邻里关系的一种明确限制）；乡绅则在一定程度上借助民众的力量，以民众的代表者自居，同官府讨价还价。二者都以对方作为自己的补充，以皇帝和百官为代表的专制集权为乡绅留下了一块自由活动的地盘，以乡绅为代表的分散自治则弥补着专制集权的不足。中国古代的官吏大都不关心民瘼，而是热心于官场的权力争夺；以往的民众也不关心甚至远离政治，而是更关心族规乡约。这一政治心理，在很大程度上就是专制集权与分散主义相平衡的产物。 　　 　　南京国民政府成立以后，当时的统治者试图把政治统治的触角伸向社会各个角落，如建立区乡政权和推行保甲制度。但是，由于各种原因，这种政治统治的向下扩展，只是促成了当政者统治权力的加强，而未能形成有效的社会公共事务管理体制，所以打破专制集权与分散放任相平衡的尝试并未成功。乡长、保长的行为规范多数不是依赖法律制度，而是依赖习惯以及他们的威望来行使对社会的管理权。旧的政治传统依然被保留了下来。 　　 　　专制集权与分散放任的平衡，是中国政治制度史的基本线索之一，它影响着政治制度的形态，而且左右着政治制度的效果。 　　 　　 　　 　　２．家与国的统一与中外朝的平衡 　　 　　在中国的历史上，家与国被高度一体化，家是国的缩影，国是家的放大。国家在中文中被组成一个词汇，就充分说明了二者的一体性。中国历史上的政权，都是高度家庭化的政权，国君犹如家长，官吏犹如家仆，民众犹如家庭奴婢。历代政治家，都信奉治家与治国一理，而且把这一信条当作神圣不变的法则。这种家与国的统一，给中国政治制度史带来了重大影响。 　　 　　从先秦开始，中国的政治统治就带有浓厚的宗族色彩。中国历史上的国家在诞生时，不是以地域关系取代血缘关系，而是利用血缘关系来统治有关部族。夏商周三代，国家结构实际上为部族结构。宗法制和分封制，使部族中的血缘关系政治化。“天子立国，诸侯建家，卿置侧室”(《尚书·伊训》)；R20;大邦维屏，大宗维翰，怀德维宁，宗子维城”(《诗经·大雅·板》)。“尊祖敬宗”是统治者维系政治关系的基本武器。部族血缘关系，构成了这一时期政治制度的基本框架。因之，中国的政治制度一诞生，就具有家国一体化的特征。 　　 　　秦始皇统一后，宗族式的政治结构转变为家族式的政治结构，政治制度也随之转变为“家天下”式的制度。此后历朝历代，虽然屡有更易，但“家天下”的本质始终不改。特别重要的是，从今天的眼光看，政治制度的运作，都是围绕着信息控制而展开的。皇帝与官僚之间，上级与下级之间，存在着对信息控制的争夺，谁掌握了较多的信息，谁就拥有实际权力，一个要了解下情，一个要蒙骗上司。而在这种信息争夺战中，官僚的家人化，显然有利于皇帝对信息的控制并提高信息的真实程度。而家奴式的宦官在政治中的作用往往超过朝官，也就不难理解了。 　　 　　秦汉的三公九卿制中，政府官员（特别是九卿）明显具有皇帝家仆性质。隋唐的三省六部制，只不过是把皇帝家仆正规化，政权化。明清取消宰相制，皇帝直接指挥六部，则是把皇帝的家族式统治扩大到整个国家机器的最终完成方式。由于家就是国，国就是家，皇帝身边的顾问、“家奴”则特别重要，是政治中不可或缺的组成部分，也使政治制度打上了家庭化的烙印。秦汉时期的中外朝，实际上就是家国一体在政治制度上的反映。当国家机构表现出与皇帝的“家长”权力的某种脱节趋势时，皇帝便“冷落”作为国家政权正式象征的“外朝”，而另行组建作为自己身边随从班子的“中朝”。两汉以后，中外朝的称呼虽不再见于史书，但在政治结构中，一直存在着中外朝的影子，如唐宋的学士，明清的内阁、军机处，等等。从一定意义上说，两套班子（有时表现得更复杂，多套班子并行，如唐代既有翰林学士与中书门下的配套，又有中书、门下与尚书的配套，还有宦官使职与正规职官的配套）的互相补充，正是家国一体的制度化形态。正如萨孟武先生在《中国历代中央政制》中所说的那样：“天子畏帝权旁落，惧大臣窃命，欲收其权于近臣，常用中朝官来抑制外朝官。历时既久，近臣便夺取大臣的职权，因此外朝官乃退居于备员的地位，而中朝官却渐次变为外朝官。中朝官一旦演变为外朝官，天子复欲夺其权，而更信任其他近臣。这样由近臣而大臣，演变不已。”家与国的统一与中外朝的平衡，是中国政治制度史的又一基本线索。 　　 　　家与国的统一，表现在政治制度的内容上，就是政治伦理化，伦理政治化。先秦起，中国就有了以伦理治国的传统。先秦的政治制度，明显具有伦理特色，血缘伦理关系，被扩展到政治统治领域。“立爱惟亲，立敬惟长，始于家邦，终于四海”(《诗经·大雅·板》)，即所谓“以礼治国”。西周的礼制已很发达。“是以君臣朝廷尊卑贵贱之序，下及黎庶车舆衣服宫室饮食嫁娶丧祭之分，事有宜适，物有节文。”(《史记》卷23《礼书》)全都安排得井然有序，各级贵族依赖伦理等级制度进行政治统治。正如孔子所言：“为政先礼，礼，其政之本欤！”(《礼记·哀公问》)秦王朝试图以刑罚规范取代礼仪规范，但很快便失败了。此后的西汉王朝，重新祭起了“礼”这面大旗。“道德仁义，非礼不成；教训正俗，非礼不备；分争辩讼，非礼不决；君臣上下，父子兄弟，非礼不定；宦学事师，非礼不亲；班朝治军，莅官行法，非礼威严不行；祷祠祭祀，供给鬼神，非礼不诚不庄。”(《礼记·曲礼上》)汉武帝采纳董仲舒“独尊儒术”的建议，实际是以强权来推行政治伦理化的措施。魏晋以后，强调以孝治天下，在家为孝便是在国为忠，忠孝一体化。一直到明清，忠孝合一成为中国政治制度牢不可破的内容之一，反映了家与国的统一对政治制度内容的影响。近代有不少立志救国的仁人志士都深刻地认识到这一点。陈独秀就言：“忠、孝者，宗法社会封建时代之道德，半开化东洋民族一贯之精神也。”(《东西民族根本思想之差异》，《独秀文存》卷一)十八、十九世纪的外国学者虽然对中国了解得很肤浅，但也敏锐地观察到了这一点，并注意到了中国伦理中群体人格和个体人格的冲突。黑格尔曾说：“中国纯粹建筑在这样一种道德的结合上，国家的特性便是客观的‘家庭孝敬’。中国人把自己看作是属于他们家庭的，而同时又是国家的儿女。在家庭之内，他们不是人格，因为他们在里面生活的那个团体的单位，乃是血统关系和天然义务。在国家之内，他们一样缺少独立的人格；因为国家内大家长的关系最为显著，皇帝犹如严父，为政府的基础，治理国家的一切部门。”(黑格尔：《历史哲学》第165页，三联书店1956年版)在中国政治制度史中，政治伦理化反映得十分充分。历代正史中的《礼乐志》，实际上就是关于伦理化政治制度的集中记载。 　　 　　家与国的统一，表现在传统的政治行为规范上，就是君臣关系、官民关系，都有如父子关系。早在先秦，统治者就被喻为民之父母。“天子作民父母，以为天下王”(《尚书·洪范》)。对“君”的崇敬是由对“父”的崇敬引申和扩展而来的，即所谓“君子之事亲孝，故忠可移于君；事兄悌，故顺可移于长；居家理，故治可移于官”(《孝经·广扬名》)。先秦时期，君主的权力还不是特别大。如殷商的太甲“不明，暴虐，不遵汤法，乱德”，伊尹则当即把他放逐到桐宫(《史记》卷3《殷本纪》)。再如孟子所言“君之视臣如手足，则臣视君如腹心；君之视臣如犬马，则臣视君如国人；君之视臣如土芥，则臣视君如寇雠”(《孟子·离娄下》)。秦以后，随着君主专制的加强，“君”和“官”就有了对“臣”和“民”的绝对支配权，天下成为皇帝的私产。汉人认为：“天下乃皇天之天下也。陛下上为皇天子，下为黎庶父母，为天牧养元元”(《汉书》卷72《鲍宣传》)。从此，“君叫臣死，臣不敢不死”，形成了一整套“文死谏，武死战”，臣下尽忠死节，百姓尽力奉上的行为规范，在有关制度中充满了这一方面的详细规定。 　　 　　 　　 　　 3．层级体制与垂直体制的平衡 　　 　　西周时期的政治体制，还是以逐级分封所形成的层级制为主体，垂直体制尚未形成。但正因为这一原因，似乎井然有序的层级制，却无法保证周天子对下面的有效统治。秦始皇统一以后，以郡县制为基础，建立了一统帝国的层级体系。同时，又初创了皇帝派遣使者出巡视察、处理事务的垂直指挥体系。此后，层级越设越多，垂直派出机构和官员也越来越多，构成了一整套复杂的国家政务系统。 　　 　　秦汉实行郡县两级制，但到西汉时，就出现了郡国尾大不掉的局面。到了东汉，即变为州郡县三级制。唐代的道，实际具有中央派出机构和地方行政层级两重性质。宋代起，地方行政层级越设越多，至明清时，政权结构已经层层迭迭，层级之上再加层级。如省级在布按二司之上再加巡抚，巡抚之上再加总督，就是一例。从总体来看，历代王朝的统治者，都有不断增加行政层级的趋势。解开这一谜底，尚需从垂直体制中找答案。 　　 　　行政区划过大，势必会加大地方实力，导致地方对中央的抗衡。因之，缩小行政区划，就成为中央有效控制地方的常用措施，汉武帝的“推恩令”，就是明显一例。但是，缩小行政区划必然会导致地方政府的数目过多，以致中央管不过来。唐太宗书写各个州郡刺史名字和政绩于屏风之上，以备黜陟，除了反映了唐太宗励精求治的一面外，还反映了州郡太多，皇帝无法对地方长官了如指掌，只得借助“屏风”以备考这一事实。解决这一难题的途径有二：一是加强垂直监督，二是增加行政层级。 　　 　　从管理学的角度来看，控制幅度与管理层级有着密切关系。两者之间成反比。缩小控制幅度，虽然有利于加强中央集权，但必定会增加行政层级。而不采取其他辅助措施，单纯扩大控制幅度，必须在大幅度下放权力的前提下才能做到。几乎所有的统治者都愿意缩小地方政府的行政区划（这必然导致地方政区数目的增加，即控制幅度的扩大），但又不愿冒着丧失权力的危险去贸然扩大控制幅度。对此，较有作为的帝王大都采取建立和健全垂直监控体制的办法来加强对下属以及地方政府的统治。例如，秦汉的御史大夫，史称其“副丞相”，许多人都把他当丞相的副手来看待，实际上，此处之“副”，实为副贰，绝非现代意义的副职。御史大夫并不向丞相负责，而是垂直向皇帝负责并按皇帝意旨监控丞相，其作用在于以同皇帝的垂直关系来控制皇帝以下的丞相百官层级体系。汉武帝时设立的刺史、司隶校尉，无不带有这种垂直性质。另外还如秦汉时期创立的直接听命于皇帝的各种使者，都是垂直体制的滥觞。不过，这一时期的垂直体制还不够完善，变异较大，皇帝和百官、中央和地方的关系未能处理得十分恰当，汉末分裂割据，与此不无关系。经过魏晋南北朝的不断演变，到了唐宋时期，这种垂直体制得到了显著加强，并且与层级体制渗透融合，如唐代派到各道的各种使者，宋代的各路监司和府州通判，都反映了这种性质。明清两代，垂直体制被病态加强，最典型的就是明代的厂卫制度和清代的密摺奏事。厂卫制度以“缉访”的形式，使皇帝的监控能力能够垂直达于各个行政层级；密摺奏事则能使有关官员超越层级而同皇帝建立直接联系。至此，垂直关系对层级关系的控制达到了高峰。 　　 　　问题在于，历代皇帝建立了垂直体制来加强对行政层级的控制，但他绝不允许大权旁落。即使是那些“口含天宪”、威风凛凛的“使者”和钦差大臣也不例外。一般来说，层级体制上的权力尚相对稳定，而垂直体制上的权力则极不稳定。从本质上讲，一切政治权力都属于皇帝，任何官员的权力，都是来自于皇帝的授予，垂直体制上的官员尤其如此。本来，垂直系统的设置，就是出于皇帝专制的需要，其官员均来自于皇帝的亲信。他们行使的权力，均是代行皇帝权力。但是，皇帝为了防止自己被架空，总是把垂直体系中的官员的地位压得很低，使垂直体系中的官员大都处在“位卑权重”的状况之中。例如，汉代的御史大夫低于丞相，刺史低于郡守。唐代的中书省、门下省官员低于尚书省官员，北门学士、翰林学士又低于三省六部官员。明初的内阁，起初连正式身份都没有。整个明清时期的科道官低于行政官。总体上，垂直体系中的官员地位一般都低于层级体系中的官员，而权力重于层级体系中的官员。垂直体制与层级体制的互相配套和制约，形成了中国封建社会政治组织制度的基本格局，即政治决策和监督一般来自于垂直体系，造成了“一竿子插到底”，许多问题不“通天”就难以解决的政治行为方式；而推行政务则依赖于层级体系，造成了层层周转、执行效率缓慢低下的行政行为方式。 　　 　　垂直体系“位卑权重”的格局，使得垂直体系中的官员能够利用他们“权重”的优势，想方设法改变自己“位卑”的处境。汉代的御史大夫升为三公、刺史变为州牧，以及尚书台由少府的属下转化为后来的最高行政机关，都说明了这一点。因之，在中国封建社会的前期，垂直体系一直不稳定，处在不断变异之中。这种变异的基本方向，是向地位较高并较为稳定的层级体系转化。到中国封建社会的后期，垂直体系的建制虽然逐步稳定了下来，但垂直体系的官员和层级体系相比，却流动较快，多数任职不久就会转升为更加正规、级别更高的层级体系官员。察历代政府新增的行政层级，多由垂直体系转化而来。垂直体系上的官员也多会晋升成层级体系上的官员。不过，行政层级的增加，又会导致效率低下、人浮于事等种种弊端，大大增加政府系统内部管理的工作量，削弱政府管理社会的外在能力。对此，历史上各个朝代在上升阶段或有为阶段，多采用加强垂直体制建设的方法来加强统治，而到了下降阶段或腐败阶段，则不惜牺牲政府的管理能力和行政效率，多采用不断增加新的层级的方法来保证皇权专制不受妨害。而且在垂直体系的官员权势过大、臣威震主的特殊情况下，皇帝还可以反过来利用层级官员的力量去制约、削弱垂直官员的权势。层级体制和垂直体制的互相配合，互相牵制，是中国政治制度史上的一个基本现象。 　　 　　层级关系和垂直关系的协调问题，一直是中国历史上的一大难题。这一难题对近现代也有极大影响。直到今天，中国的政治体制中，还不能恰当地解决“条条”和“块块”的关系问题，就是这种历史影响的反映。 　　 　　从行为科学的角度来看，中国传统的政治体制，由于没有大众传媒的存在，使官僚系统垄断信息成为可能。层级体制的设置，其目的是层层汇集信息，使处于权力最高层的皇帝能够成为信息的集大成者。然而，在实际政治行为中，层级体制上的官僚，有向上传递信息的义务，但没有相应的动机，使真实信息的向上传递不是层层递增，而是层层递减，在递减过度的情况下，为了免除义务还会制造出虚假信息来填充。层级官吏递减信息的动机有二：一是为了使自己的不当行为以至违法行为得到保护，二是为了便于自己对下属及社会的管理，因此，中国官场上形成了瞒上不瞒下的行为传统。平心而论，为了贪赃受贿而对上司隐瞒信息只是特例，但为了管理上的方便而对上司隐瞒信息则是通例。中国的地域差异极大，实施管理的差异亦极大，适度的信息遮蔽，是保持行政弹性必不可少的。一旦没有信息遮蔽，明察秋毫的皇帝下达了无法因地制宜的圣旨，下面的官就当到头了。因此，各级官员不但要隐瞒，而且要作假，靠汉代的刀笔吏至清代的师爷幕宾这样一批官场操作者，使向上传递的信息都中规中矩。 　　 　　在这样一种行为机制下，本应是信息由下至上逐层递增的制度要求，变成了实际信息由下至上逐级递减的行为惯例。皇帝对臣下“欺君罔上”的担心是实实在在的，他们极怕受臣下蒙骗，封锁消息，而官僚则对各层上司直至皇帝，或多或少都要隐瞒点事实，尽可能不让自己治下的所有实情都传递到上层，必要时还会以虚假信息来蒙骗上司。较为明智的皇帝，只得依赖更为亲信的垂直体系来获取更多的信息，靠建立直接听命于自己的垂直体系作为耳目，来弥补和校正层级体系汇集上来的信息，导致了垂直的监察体系不断发展，一直到出现特务机构、密摺奏事，以及作为“明察秋毫”象征的微服私访。直至当代，在放“卫星”的年代里，最高领导要了解真实情况，也不得不靠派自己的秘书下去，甚至靠派警卫员回家乡回来汇报。 　　 　　皇帝打算掌握一切信息但却无法掌握所有信息的现实，出于维护自己的统治高于一切的动机，使其在信息选择中主要关心臣下是否忠诚的信息，而把忠诚以外的其他信息可以忽略甚至不顾。作为皇帝耳目的垂直体系，也在这种选择中强化了自己的行为偏向。发展到明清，中国古代的官僚结构变为管官的官越来越多，而管民的官越来越少，专制体制走上了末路。但是，这种官僚系统垄断信息并以忠诚与否判断信息重要程度的行为习惯，其影响要深远得多。 　　 　　 　　 　　４．君主专制与民本思想的平衡 　　 　　中国和西方都产生过君主专制，但中西君主专制的历史背景不同。中国的君主专制受天命和民本思想制约，西方的君主专制受贵族和宗教思想制约。在中国政治制度史的内容中，民本思想一直是一个重要内容。 　　 　　殷商时期，天命是政治制度的主导思想，但是，当时并未能形成统一的、有系统教义的宗教。从西周始，重民思想逐渐产生，而且逐渐渗透到政治统治之中。到了东周，重民思想则已经成为较有头脑的统治者的政治指导思想。《左传》、《诗经》、《国语》中，都不乏这种记载。如：“虢必亡也，虐民而听命于神。”“虢其亡乎？吾闻之：国将兴，听于民；将亡，听于神。”(《左传》庄公三十二年内史过、史语)“天道远，人道迩，非所及也。”(《左传》昭公十七年子产语)“民之所欲，天必从之”(《左传》襄公三十一年引《泰誓》)。“夫民，神之主也。是以圣王先成民而后致力于神。”“故务其三时，修其五教，亲其九族，以致其祀，于是乎民和而神降之福，故动则有成。”(《左传》桓公六年季梁语)春秋战国时的思想家，无不把“民”放在一个重要位置，以民心向背作为衡量政治优劣的重要标志。最典型的，则要算孟子说的“民为贵，社稷次之，君为轻”(《孟子·尽心下》)。秦汉以降，重民思想指导着历代皇帝的统治方略。包括像秦始皇那样的暴君，也对“黔首”十分重视。汉代诸帝的诏令，其中以“重民”、“重农”、“与民休息”、“劝课农桑”、“轻徭薄赋”等内容最为常见。是否重民，成为历代皇帝好坏与政治优劣的重要标志。 　　 　　中国重民思想的产生和定型，与中国的农业经济紧密相关。恩格斯在谈到由奴隶社会向封建社会过渡时，曾经指出：“农业是整个古代世界的决定性的生产部门，现在它更是这样了。”(《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》第4卷第145页，人民出版社1972年版)中国的农耕经济发达于西周，而中国的重民思想形成于西周，这二者之间不是没有关系的。农业社会的政治统治，必须以农民的“安居乐业”为前提。如果农民无法生存，出现“民不聊生”、“民怨沸腾”的局面，则政治统治就无法进行。任何一个稍有头脑的统治者，都不会看不到这一点。因之，“民为邦本”、“使民以时”、“民贵君轻”等民本思想，就成为历代“明君贤相”的政治格言，行“仁政”、崇“王道”，也就成为历代政治制度的指导思想。 　　 　　中西君主专制有一个很大的差别，就是中国的皇权除了受虚无缥渺的天命约束外，几乎不再受任何约束。而君主本身通过天命学说的神化，自己又是天命的代表。因之，中国的君权具有至高至上的权威，缺乏外部限制。而民本思想对于皇权的随意性，则起着较大的制约作用。从西周起，对天子的约束，主要表现在自省方面，即君主自我克制，自觉遵循“敬天”、“尊祖”、“保民”等基本原则。此后，这三种基本原则历代相传，只不过互有消长、侧重不同而已。秦汉以后的政治体系中，民本思想成为皇帝以及臣下、包括全体官吏在内的共同行为准则。政治决策和政治行为制度，一概受民本思想支配。不重民的君主，则必然受到“天命”假借民众之手的惩罚。为了保证民本思想得以贯彻，在中国古代形成了一系列制度措施。其中最主要的有：纳谏、兼听；为民表率、勤政爱民；重视农耕、使民以时，等等。这些制度措施，一直延绵不绝。 　　 　　需要指出的是，中国古代的民本思想，是同君主专制紧密结合为一体的，同现代民主思想有着天壤之别。重民也好，纳谏也好，都必须服从于君主专制的需要，都必须以维护君主专制而不是以冲击君主专制为前提。民本思想不是君主专制的对立面，而是君主专制的补充物，即以民本思想来防范暴君，以开明君主来体现民本。我们可以看到，中国古代的民本思想和君主专制之间，存在着互相平衡关系。在这种平衡的支配下，开明专制就是最好的政治统治模式。明君贤相式的清官政治，一直是中国人梦寐以求的良好政治典范。直到现在，政治生活中仍保留有这一政治理想的明显痕迹。掌握君主专制与民本思想的微妙平衡，是理解中国政治制度史基本内容的一个关键。