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编者按 迪士尼就要在上海建主题公园了，据说最早2014年就可以开放。
据报道，在刚刚得知迪士尼落户上海的消息后，规划区内的一些村民就在原本空旷的耕地上，建起了一排排温室大棚；原本用于灌溉的水沟，也在一夜之间就被假山包围……村民们并不忌讳提及突击建大棚的用意：为了多拿迪士尼的征地补偿费。
其实，这类事件在很多地方已经或正在发生。那么，出现这种现象的原因是什么？基层国土资源部门如何对这类行为进行有效监管？各地采取了哪些行之有效的措施？本期《乡镇周刊》邀请基层工作者，展开书面讨论。
主持人：李 响 本报记者
嘉 宾：刘正河 河北省石家庄市国土资源局
陈 华 重庆市巴南区花溪国土所
胡育林 安徽省绩溪县扬溪国土中心所 李晓刚 湖北省大冶市大箕铺国土所
孟庆群 江苏省沛县沛城国土所
王延强 江苏省张家港市大新国土所
徐昌炉 安徽省东至县胜利国土中心所
周 芬 山东省平阴县东阿国土所
郑登峰 湖北省宜都市国土资源局
李青芳 青海省海南州国土资源局
村民拆迁前非法抢建的根源是什么？
■ 补偿标准较低
■ 村委会的默许和纵容
■ 为让项目尽快施工，有关部门监管不严
■ 征地审批时间长，也让违法者有机可乘
刘正河：在即将被征用的土地上突击建房，或搞其他建设，这种现象十分普遍。虽然在土地征用过程中有明文规定，在土地部门张贴拟征地公告之日起，就不允许在即将被征用土地上进行任何种植和建设，但政府或开发商有时为了尽快把地征下来，尽快开始施工，在对被征用土地进行地上附着物登记补偿时，往往是睁一只眼闭一只眼，最后都按高标准进行补偿。这是造成被征地农民突击建设的直接原因。
另一个深层原因是：目前的征地被偿标准较低，有些地方最终落到被征地农民手里的更少，被征地农民只能通过这种办法尽可能多地得到补偿。
孟庆群：目前，很多地方的土地征用不按规范程序进行，国土所制止突击建设有理无据。有许多建设项目用地较急，往往是在没有发布征地通告的情况下，国土资源部门便进入被征收土地范围清点附着物。于是，征地范围内的村民闻风而动，利用这个间隙日夜加班加点突击抢建。因为土地征用没按规范程序进行，村民又没改变土地的农业用途，也没建设永久性建筑物，使国土所在制止这种行为时很被动。
还有这样一种情况：有时候县政府会把清地任务交给当地乡镇政府，乡镇政府为了尽量不让村民吃亏，或者按时完成拆迁清地任务，避免村民上访、闹事，会背着上级政府，以折中或通过其他途径进行补偿了事，让突击抢建、抢栽户从中尝到甜头。
陈华：村民存有侥幸心理，认为只要造成既成事实，不管违法不违法，政府就得按高标准补偿，多建多补，少建少补，不建不补，群众互相攀比，在利益的驱动下，才形成大面积的突击建设。
村委会的默许和纵容。由于种种原因，一些地方抢建行为的发生，是因为村委会存在知情不报或者延迟上报的情况，导致违法行为难以控制。
郑登峰：征地审批时间长，也让违法者有机可乘。依照目前的法律法规，像迪士尼这种规模的征地审批手续，几个月能办下来就已经很不错了。这段时间，让村民有机会抢栽抢种，抢搭抢建。即使有关部门事先对征地区内的地面附着物进行清点，登记造册，到项目开工时，政府一般也还会为村民抢栽抢种、抢搭抢建埋单。
如何对抢建行为进行有效监管？
■ 基层执法关口要前移, 发挥动态巡查和协管员的威力
■ 规划与清点地面建筑物同步进行
■ 加大联合执法力度
■ 聘请不公开信息员，加强拆迁区的信息收集
李青芳：要制止抢建行为，基层执法关口要前移，建立违规违法行为早发现、早报告、早制止、早处理的工作机制，实现责任到人，工作到位，最大限度减少违法行为的发生。此外，一定要落实动态巡查机制，并加强村级协管员队伍建设，发挥动态巡查和协管员的威力。
李晓刚：国家重点工程征地拆迁前，规划区内的村民突击建房，是很多地方存在的一个共性问题，我所近几年先后协助武九铁路复线建设和川气东输等国家重点工程的征地工作。我认为做好这项工作，要做到以下几点。
工程规划与清点地面建筑物同步进行。在武九铁路复线开始设计施工图时，铁路设计部门主动和我所联系，要求在实地设计过程中，国土所同步清点拟占用土地上建筑物和水塘的面积，以及林木和坟墓数量。在打施工界桩的同时，我所就将规划区内的附着物基本清点完毕，为重点工程动工前的征地工作打下一个良好的基础。
通过当地政府牵头，对规划区内的土地实行严管。包村镇干部和规划区内的村干部进村入户，为村民宣传国土资源管理法规，宣讲突击建房会产生的严重后果。同时，倾听村民的呼声，将他们在拆迁中遇到的困难与建设单位沟通，尽早解决，让村民看到重点工程建设带来的实惠。
加大联合执法力度。对一些顶风突击建房的少数人，充分运用现有的法律资源，通过各部门联合执法，来解决问题。在规划区内非法抢建的建筑物，提请城建管理部门按《城乡规划法》第六十四条的规定，予以拆除；在河道管理范围内的，提请水利部门按《水法》第六十五条的规定，予以拆除。
孟庆群：严格按照征地程序办事。及时由县级国土资源部门在征地范围内发布征地通告，告知被征土地的村集体经济组织和村民征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等。明确通告抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。
利用技术手段，甄别突击抢建建筑物，防止突击抢建、抢栽行为发生。如借助近期1∶1000航拍调绘图，对照核实现有建筑物，或利用摄像机记录下征收土地区域现状等方式取证，避免不必要的争执。
建立联合执法机制，加大打击力度。国土所要积极和乡镇政府以及村镇建设、行政综合执法等部门联合，通过政府牵头、部门联动的执法模式，坚决打击违法违规突击抢建、抢栽行为。要打击就要打到疼处，让被拆迁户从根本上放弃侥幸心理。
陈华：重庆市巴南区花溪国土所主要采取了以下措施：
一是积极通过各种方式，加强宣传教育和引导，做好各种群体的思想工作，特别是被征地村社干部的思想工作，让群众真正懂得政策，了解自身合法权益，理解和支持征地拆迁工作。
二是依法合理补偿。征用土地的，严格按照国家和市、区制定的征地补偿政策规定的标准给予补偿。补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，对各种情况均以书面形式在合作社进行公告，主动接受村民的监督，及时解答村民的咨询。
三是提前制定完善征地补偿制度，避免钻空子现象的出现。针对以前征地容易出现的抢搭抢建和抢栽抢插行为，巴南区国土资源管理分局结合实际，及时出台了《征地补偿安置实施细则》和《实施解释意见》，对地上构（附）着物的补偿一律采取村、社、村民三级综合定额补偿制度，被征地单位和个人可以合作社为单位选择综合定额补偿或据实清理补偿。由于采用了综合定额，不管搭没搭建，搭多搭少，均是一个补偿标准，对抢栽抢种的青苗、花草、林木；抢搭抢建的房屋一律不予补偿。
四是合理区分农业建设与违法建设。由于征地时间长，涉及面宽，项目建设分期进行，往往不是一步到位进行建设，完全不允许村民发展经济，也不合理，花溪国土所合理区分正常的农业建设与违法建设行为，对符合农业建设标准和产业政策的，经规划和农业部门同意后，允许短期内修建临时设施用于农业生产，但要求村民写出自愿承诺，一旦征地拆迁时，必须无条件予以拆除。
胡育林：制定附着物的合理补偿方案，比如苗木补偿。在一次征地过程中，我们发现许多地里的果树非常之密，这些果树就是长大了，也不会长果子，所以，这种情况我们按苖木予以补偿，或者按亩计价。在补偿标准上及时进行调整，咨询行业人士和专业单位进行标准核定。大棚补偿，可以分简易搭棚和钢构等几个档次进行补偿。
徐昌炉：将拟征地拆迁区的保护工作纳入村级组织年度目标考评，强化对村委会的问责。胜利镇规定，辖区只要发生一起突击抢建行为，村委会未及时制止且未及时上报的，取消所在村组织年终一切评优评先资格。情节严重的，按有关规定从重从严予以问责。
聘请不公开信息员，加强拆迁区的信息收集。针对项目区范围广且突击建房速度快、隐蔽性强等问题，胜利镇在拟征地拆迁项目区聘请了一批责任心强、信息比较灵通的村民充当不公开信息员，收集潜在的突击抢建房屋的信息。信息员将这些信息及时反馈到政府，以利于国土资源、规划等部门快速出击,制止违法行为于萌芽状态。
周芬：提前调查好，用摄像机取证，留下影像资料。有条件的结合航拍图绘出详细的地形地貌，原来土地上种植的什么作物，有什么建筑物，全部上图，然后张贴公示，让群众知道政府有关部门已经详细调查清楚，再新增的建筑物和作物坚决不予补偿。这个办法在我们这里采用过，效果很好。
刘正河：提高征地补偿标准，可以使被征地农民在征地过程中得到实惠，征地的难度就会相对减小，也使得在进行地上附着物登记补偿时，相关部门和单位敢于坚持原则。
我们这里的做法是：为了防止部分村民抢种抢建，《拟征地公告》张贴之后，国土资源部门、镇村干部组成联合巡查组，及时制止突击建设，加大征地前期监管力度。由土地、评估、公证、征地单位和镇村干部组成联合评估、登记小组，只对《拟征地公告》张贴之前原有的地上附着物进行登记、补偿。对抢种、抢建部分，不但不预登记补偿，而且要责令其限期自行拆除，如不自行拆除，由政府组织拆除，费用从该户应得补偿费用中扣除。
非法抢建引发哪些思考？
■ 建立健全村级组织对违章建房的监管体系
■ 设立农业开发项目用地预审关
■ 制定合理的地上附着物补偿标准
■ 完善征地补偿和安置制度
李晓刚：加快各种规划的修编步伐，正确处理重点工程与村庄规划的关系，提高村庄规划的严肃性。在处理重点工程与村居点选址矛盾时，要优先考虑村民利益，尽可能调整重点工程用地规划。有的重点工程用地规划无法调整时，也应及时落实村居点的重新选址工作，不能只顾重点工程而忽视村民利益。村庄规划要充分尊重和体现广大村民的意见，经过村民代表大会充分讨论后确定，不因村委会换届选举而改变。
加大执法力度。对农村的违章建房，当地政府和相关职能部门要在细致摸底的基础上，在现有的法律框架内，分清类别，分类处理。加大拆违力度，该拆的一定要拆，坚决依法制止突击建房现象。
建立和健全村级组织对违章建房的监管体系。突击建房行为发生在基层，村干部最清楚，如果村干部不闻不问，光靠国土资源部门的力量，难以遏制突击建房行为。加强行政村对突击建房的监管体系建设包括两个方面：一是报告制度。只要发现有突击建房行为，及时向当地政府和国土所报告，使上级及时了解基层动向。二是及时制止制度。村内土地为村民集体所有，村民突击建房就是对集体利益的侵权，村两委有权对违章行为进行制止。上级政府和主管部门应授予村两委一定的权力，使他们能及时行使职权，把违章建房行为消灭在萌芽状态。同时，当地纪检部门要加强对农村党员干部的监管力度，严肃处理个别党员干部的突击建房问题。
胡育林：加快制定设施农业用地的管理办法，设立农业开发项目用地预审关。同时，对破坏耕作层的养殖户收取土地治理保证金，不破坏耕作层的收取土地复垦保证金，以经济杠杆制约抢建行为。
制定合理的地上附着物补偿标准。补偿不是赔偿，不是由政府对附着物进行购买。上海迪士尼规划区内出现抢建行为，说明地面附着物的补偿不合理。政府应对补偿标准进行核定。想想看，要是无利可图，农民抢建也没有意义了。
孟庆群：完善征地补偿和安置制度。提高征地补偿标准，进一步完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民。真正做到通过补偿和安置使被征地农民的收入不减少，生活水平不降低，长远生计有保障。
做好科学性长远建设规划，明确土地用途，而且要把《土地利用总体规划》、《城市建设规划》真正作为纲领性文件来尊重，不能规划跟着变化走，变化跟着开发商的眼睛走。尽量减少征地的随意性、盲目性。
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