应急预案又称应急计划

应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。它明确了在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。编制重大事故应急救援预案是应急救援准备工作的核心内容，也是我国有关法律法规的要求，如在《安全生产法》、《消防法》、《危险化学品安全管理条例》中均有明确规定。本指南可供城市或地方政府在策划、编制和更新重大事故应急预案时使用，其目的是促进城市重大事故应急预案编制的科学化、合理化和规范化，增强城市对突发重大事故的应急处理能力。 预案的基本结构与内容 一、预案的分类     通常一个城市或地区会存在多种潜在事故类型，例如，地震、火灾、水灾、飓风、泥石流、地表塌陷、海啸、火山爆发、暴风雪、空难、危险物质泄漏、长时间停电、放射性物质泄漏等。此外，城市举行的各种大型活动也可能会出现重大紧急情况。因此，在编制应急预案时必须进行合理策划，做到重点突出，反映出本 地区的主要重大事故风险，并合理地组织各类预案，避免预案之间相互孤立、交叉和矛盾。 预案的分类有多种方法，如按行政区域，可划分为国家级、省级、市级、区（县）和企业预案；按时间特征，可划分为常备预案和临时预案（如偶尔组织的大型集会等）；按事故灾害或紧急情况的类型，可划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件等预案。而最适合城市组织预案文件体系的分类方法，是按预案的适用对象范围进行分类，可将城市的应急预案划分为综合预案、专项预案和现场预案（见图1），以保证预案文件体系的层次清晰和开放性。     1.综合预案     1）维护自己的通讯设备和尽量维持应急通讯系统，按照已建立的程序与在现场行动的组织成员之间通讯，并保持与应急中心的通讯联络；     2）准备和必要时启动备用的通讯系统，使用移动电话或者便携式无线通讯设备，提供与应急中心和人员安置场所之间的备用通讯联接；     3）恢复正常运转时或者保管前对所有通讯设备进行清洁、维修和维护。 不同的应急组织有可能使用不同的无线频率，为保证所有组织之间在应急过程中准确和有效的通讯，应当做出特别规定。可以考虑建立统一的“现场”指挥无线频率，至少应该在执行类似功能的组织之间建立一个无线通讯网络。在易燃易爆危险物质事故中，所有的通讯设备都必须保证本质安全。     (5)事态监测与评估     事态监测与评估在应急决策中起着重要作用。消防和抢险、应急人员的安全、公众的就地保护措施或疏散、食物和水源的使用、污染物的围堵收容和清消、人群的返回等，都取决于对事故性质、事态发展的准确监测和评估。可能的监测活动包括：事故规模及影响边界，气象条件，对食物、饮用水、卫生以及水体、土壤、农作物等的污染，可能的二次反应有害物，爆炸危险性和受损建筑垮塌危险性以及污染物质滞留区等。 在该应急功能中应明确：     1）由谁来负责监测与评估活动；     2）监测仪器设备及现场监测方法的准备；     3）实验室化验及检验支持；     4）监测点的设置及现场工作的报告程序。     (6)警戒与治安     为保障现场应急救援工作的顺利开展，在事故现场周围建立警戒区域，实施交通管制，维护现场治安秩序是十分必要的，其目的是要防止与救援无关人员进入事故现场，保障救援队伍、物资运输和人群疏散等的交通畅通，并避免发生不必要的伤亡。 该项功能的具体职责包括：     1）实施交通管制，对危害区外围的交通路口实施定向、定时封锁，严格控制进出事故现场的人员，避免出现意外的人员伤亡或引起现场的混乱；     2）指挥危害区域内人员的撤离，保障车辆的顺利通行；指引不熟悉地形和道路情况的应急车辆进入现场，及时疏通交通堵塞；     3）维护撤离区和人员安置区场所的社会治安工作，保卫撤离区内和各封锁路口附近的重要目标和财产安全，打击各种犯罪分子；     4）除上述职责以外，警戒人员还应该协助发出警报、现场紧急疏散、人员清点、传达紧急信息以及事故调查等。     在该部分应明确承担上述职责的组织及其指挥系统。该职责一般由公安、交通、武警部门负责，必要时，可启用联防、驻军和志愿人员。对已确认的可能重大事故地点，应标明周围应驻守的控制点。     由于警戒和治安人员往往是第一个到达现场，对危险物质事故必须规定有关培训安排，并列出警戒人员有关个体防护的准备。     (7)人群疏散     当事故现场的周围地区人群的生命可能受到威胁时，将受威胁人群及时疏散到安全区域，是减少事故人员伤亡的一个关键。事故的大小、强度、爆发速度、持续时间及其后果严重程度是实施人群疏散应予考虑的一个重要因素，它将决定撤退人群的数量、疏散的可用时间以及确保安全的疏散距离。人群疏散可由公安、民政部门和街道居民组织抽调力量负责具体实施，必要时可吸收工厂、学校中的骨干力量或组织志愿者参加。对人群疏散所作的规定和准备应包括：     1）针对不同的疏散规模或现场紧急情况的严重程度，明确谁有权发布疏散命令；     2）明确进行人群疏散时可能出现的紧急情况和通知疏散的方法；     3）对预防性疏散的规定；     4）列举有可能需要疏散的地区（例如位于生产、使用、运输、存储危险物品企业周边地区等）；     5）对疏散人群数量、所需的警报时间、疏散时间以及可用的疏散时间的 综合预案是城市的整体预案，从总体上阐述城市的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。通过综合预案可以很清晰地了解城市的应急体系及预案的文件体系，更重要的是可以作为城市应急救援工作的基础和“底线”，即使对那些没有预料的紧急情况，也能起到一般的应急指导作用。     2.专项预案     专项预案是针对某种具体的、特定类型的紧急情况，例如危险物质泄漏、火灾、某一自然灾害等的应急而制定的。 专项预案是在综合预案的基础上，充分考虑了某特定危险的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。     3.现场预案     现场预案是在专项预案的基础上，根椐具体情况需要而编制的。它是针对特定的具体场所（即以现场为目标），通常是该类型事故风险较大的场所或重要防护区域等所制定的预案。例如，危险化学品事故专项预案下编制的某重大危险源的场外应急预案，防洪专项预案下的某洪区的防洪预案等。现场应急预案的特点是针对某一具体现场的特殊危险及周边环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面做出具体、周密而细致的安排，因而现场预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动的指导性。     二、预案的基本结构     综合预案、专项预案和现场预案由于各自所处的层次和适用的范围不同，其内容在详略程度和侧重点上会有所不同，但都可以采用相似的基本结构。本指南采用基于应急任务或功能的“1+4”预案编制结构（见图2），即一个基本预案加上应急功能设置、特殊风险预案、标准操作程序和支持附件构成，以保证各种类型预案之间的协调性和一致性。     1.基本预案     基本预案是对应急预案的总体描述。主要阐述应急预案所要解决的紧急情况，应急的组织体系、方针，应急资源，应急的总体思路，并明确各应急组织在应急准备和应急行动中的职责，以及应急预案的演练和管理等规定。     2.应急功能设置     应急功能是对在各类重大事故应急救援中通常都要采取的一系列基本的应急行动和任务而编写的计划，如指挥和控制、警报、通讯、人群疏散、人群安置、医疗等。它着眼于城市对突发事故响应时所要实施的紧急任务。由于应急功能是围绕应急行动的，因此它们的主要对象是那些任务执行机构。针对每一应急功能，应明确其针对的形势、目标、负责机构和支持机构、任务要求、应急准备和操作程序等。应急预案中包含的功能设置的数量和类型因地方差异会有所不同，主要取决于所针对的潜在重大事故危险类型，以及城市的应急组织方式和运行机制等具体情况。     尽管各类重大事故的起因各异，但其后果和影响却是大同小异。例如，地震、洪灾和飓风等都可能迫使人群离开家园，都需要实施“人群安置与救济”，而围绕这一任务或功能，可以基于城市共同的资源在综合预案上制定共性的计划，而在专项预案中针对每种具体的不同类型灾害，可根据其爆发速度、持续时间、袭击范围和强度等特点，只需对该项计划作一些小的调整。同样，对其他的应急任务也是相似的情况。而关键是要找出和明确应急救援过程中所要完成的各种应急任务或功能，并明确其有关的应急组织，确保都能完成所承担的应急任务。为直观地描述应急功能与相关应急机构的关系，可采用应急功能矩阵表（见表1）。     3.特殊风险预案     特殊风险预案是基于城市潜在重大事故风险辨识、评价和分析的基础上，针对每一种类型的可能重大事故风险，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应的职责，并为该类专项预案的制定提出特殊要求和指导。     4.标准操作程序     由于在应急预案中没有给出每个任务的实施细节，各个应急部门必须制定相应的标准操作程序，为组织或个人提供履行应急预案中规定的职责和任务时所需的详细指导。标准操作程序应保证与应急预案的协调和一致性，其中重要的标准操作程序可附在应急预案之后或以适当的方式引用。 和医疗服务的统一指挥、协调系统；     7）建立现场急驹痪，设置明显的标志，并保证现场急驹痪的位置安全，以及空间、水、电等基本条件保障；     8）建立对受伤人员进行分类急救、运送和转送医院的标准操作程序，建立受伤人员治疗跟踪卡，保证受伤人员都能得到正确及时的救治，并合理转送到相应的医院；     9）记录、汇总伤亡情况，通过公共信息机构向新闻媒体发布受伤、死亡人数等信息，并协助公共信息机构满足公众查询的需要；     10）建立和维护现场通讯，保持与应急中心、现场总指挥的通讯联络，与其他应急队伍（消防、公安、公共工程等）的协调工作；     11）保障现场急救和医疗人员个人安全的措施；     12）卫生（水、食物污染等）和传染病源监测机构（如卫生防疫站、疾控中心、检疫机构、预防医学中心等）及可用的监测设备和检测方案。     (10)公共关系     该应急功能负责与公众和新闻媒体的沟通，向公众和社会发布准确的事故信息、公布人员伤亡情况，以及政府已采取的措施。在该应急功能中，应明确：     1）信息发布的审核和批准程序，保证发布信息的统一性，避免出现矛盾信息；     2）指定新闻发言人，适时举行新闻发布会，准确发布事故信息，澄清事故传言；     3）为公众了解事故信息、防护措施以及查找亲人下落等有关咨询提供服务安排；     4）接待、安抚死者及受伤人员的家属。     (11)应急人员安全     应急响应人员自身的安全是城市重大工业事故应急预案应予考虑的一个重要因素，在该应急功能中应明确保护应急人员安全所做的准备和规定，包括：     1）应急队伍或应急人员进入和离开现场的程序，包括向现场总指挥报告、有关培训确认等；     2）根据事故的性质，确定个体防护等级，合理配备个人防护设备，并在收集到事故现场更多的信息后，应重新评估所需的个体防护设备，以确保选配和使用的是正确的个体防护设备;     3）应急人员的消毒设施及程序;     4）对应急人员有关保证自身安全的培训安排，包括各种情况下的自救和互救措施，正确使用个体防护设备等。     (12)消防和抢险     消防与抢险在城市重大事故应急救援中对控制事态的发展起着决定性的作用，承担着火灾扑救、救人、破拆、堵漏、重要物资转移与疏散等重要职责。该应急功能应明确：     1）消防、事故责任单位、市政及建设部门、当地驻军（包括防化部队）等的职责与任务；     2）消防与抢险的指挥与协调；     3）消防及抢险的力量情况；     4）可能的重大事故地点的供水及灭火系统情况；     5）针对可能事故的性质，拟采取的扑救和抢险对策和方案；     6）消防车、供水方案或灭火剂的准备；     7）堵漏设备、器材及堵漏程序和方案；     8）破拆、起重（吊）、推土等大型设备的准备。     (13)泄漏物控制     在危险物质泄漏事故中，泄漏物的控制对防止环境污染、保障现场安全、防止事故影响扩大都是至关重要的。泄漏物控制包括泄漏物的围堵、收容和洗消去污。该部分应当为城市中数量巨大的每种危险物质准备一个清晰简洁的围堵、收容和洗消措施列表，并应保证应急人员所面临的危险最小。对较可能发生泄漏的特定地区，可充分考虑利用该地区的地形来实施泄漏物的围堵。必要时，采取泡沫覆盖方法以降低泄漏物的蒸发，或采用喷雾方法降低有毒有害空气的浓度，及时开设洗消站，对受污染需要处理的人员、装备、物资器材进行消毒。     此外，该部分应明确可用的收容装备（泵、容器、吸附材料等）、洗消设备（包括喷雾洒水车辆）及洗消物资，应建立洗消物资供应企业的供应情况和通讯名录。     (14)现场恢复     现场恢复是指将事故现场恢复至一相对稳定、安全的基本状态。应避免现场恢复过程中可能存在的危险，并为长期恢复提供指导和建议。该部分应包括：     1）撤点、撤离和交接程序；     2）宣布应急结束的程序；     3）重新进入和人群返回的程序；     4）现场清理和公共设施的基本恢复；     5）受影响区域的连续检测；     6）事故调查与后果评价。     3.特殊风险预案     针对每一种类型的可能重大事故风险，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应的职责，并对有关的应急功能根据其特殊性提出相应的要求和指导，或增加应急功能。根据具体情况，可能要做出规定的特殊风险有：     （1）地震；     （2）洪水；     （3）火灾；     （4）暴风雪；     （5）台风；     （6）长时间停电；     （7）空难；     （8）重大建筑工程事故；     （9）重大交通事故；     （10）危险化学品事故；     （11）核泄漏事故；     （12）中毒事故；     （13）突发公共卫生事件；     （14）社会突发事件；     （15）极度高温或低温天气；     （16）大型社会活动；     （17）其他，如敏感曰期。     4.标准操作程序     标准操作程序是为应急组织或个人履行应急预案中规定的职责和任务时所需的详细指导。标准操作程序的描述应简单明了，一般包括目的与适用范围、职责，具体任务说明或步骤，负责人，有关附件（检查表、附图表）等。标准操作程序本身也应尽量采用检查表的形式，对每一步留有记录区，供逐项检查核对时做标记使用。已做过核对标记的检查表，成为应急过程中所产生的记录的一部分。     5.支持附件     应急预案或标准操作程序中可能列举的支持附件和附图表包括：     （1）通讯系统；     （2）信息网络系统；     （3）警报系统分布及覆盖范围；     （4）技术参考（手册、后果预测和评估模型及有关支持软件等）；     （5）专家名录；     （6）重大危险源登记表、分布图；     （7）重大事故灾害影响范围预测图；     （8）重要防护目标一览表、分布图；     （9）应急机构、人员通讯联络一览表；     （10）消防队等应急力量一览表、分布图；     （11）医院、急救中心一览表；     （12）应急装备、设备(施)、物资一览表；     （13）应急物资供应企业名录；     （14）外部机构通讯联络一览表；     （15）战术指挥图；     （16）疏散路线图；     （17）蔽护及安置场所一览表、分布图；     （18）电视台、广播电台等新闻媒体联络一览表。     应急预案的编制过程     应急预案的编制过程可分为下面5个步骤：成立预案编制小组，危险分析和应急能力评估，编制应急预案，应急预案的评审与发布，应急预案的实施。     一、成立预案编制小组     重大事故的应急救援行动涉及来自不同部门、不同专业领域的应急各方，需要应急各方在相互信任、相互了解的基础上进行密切配合和相互协调。因此，应急预案的成功编制需要城市各个有关职能部门和团体的积极参与，并达成一致意见，尤其是应寻求与危险直接相关的各方进行合作。成立预案编制小组是将城市各有关职能部门、各类专业技术有效结合起来的最佳方式，可有效地保证应急预案的准确性和完整性，而且为城市应急各方提供了一个非常重要的协作与交流机会，有利于统一应急各方的不同观点和意见。 预案编制小组的成员一般应包括：市长或其代表，应急管理部门，下属区或县的行政负责人，消防、公安、环保、卫生、市政、医院、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通和运输管理部门，技术专家，广播、电视等新闻媒体，法律顾问，有关企业，以及上级政府或应急机构代表等。预案编制小组的成员确定后，必须确定小组领导，明确编制计划，保证整个预案编制工作的组织实施。     二、危险分析和应急能力评估     1.危险分析     危险分析是应急预案编制的基础和关键过程。危险分析的结果不仅有助于确定需要重点考虑的危险，提供划分预案编制优先级别的依据，而且也为应急预案的编制、应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。      危险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险分析。     (1)危险识别     要调查所有的危险并进行详细的分析是不可能的。危险识别的目的是要将城市中可能存在的重大危险因素识别出来，作为下一步危险分析的对象。危险识别应分析本地区的地理、气象等自然条件，工业和运输、商贸、公共设施等的具体情况，总结本地区历史上曾经发生的重大事故，来识别出可能发生的自然灾害和重大事故。危险识别还应符合国家有关法律法规和标准的要求。     危险识别应明确下列内容：     1）危险化学品工厂（尤其是重大危险源）的位置和运输路线；     2）伴随危险化学品的泄漏而最有可能发生的危险（如火灾、爆炸和中毒）；     3）城市内或经过城市进行运输的危险化学品的类型和数量；     4）重大火灾隐患的情况，如地铁、大型商场等人口密集场所；     5）其他可能的重大事故隐患，如大坝、桥梁等；     6）可能的自然灾害，以及地理、气象等自然环境的变化和异常情况。     (2)脆弱性分析     脆弱性分析要确定的是：一旦发生危险事故，城市的哪些地方容易受到破坏。脆弱性分析结果应提供下列信息：     1）受事故或灾害严重影响的区域，以及该区域的影响因素（如地形、交通、风向等）；     2）预计位于脆弱带中的人口数量和类型（如居民、职员，敏感人群——医院、学校、疗养院、托儿所）；     3）可能遭受的财产破坏，包括基础设施（如水、食物、电、医疗）和运输线路；     4）可能的环境影响。     (3)风险分析     风险分析是根据脆弱性分析的结果，评估事故或灾害发生时，对城市造成破坏（或伤害）的可能性，以及可能导致的实际破坏（或伤害）程度。通常可能会选择对最坏的情况进行分析。风险分析可以提供下列信息：     1）发生事故和环境异常（如洪涝）的可能性，或同时发生多种紧急事故的可能性；     2）对人造成的伤害类型（急性、延时或慢性的）和相关的高危人群；     3）对财产造成的破坏类型（暂时、可修复或永久的）；     4）对环境造成的破坏类型（可恢复或永久的）。     要做到准确分析事故发生的可能性是不太现实的，一般不必过多地将精力集中到对事故或灾害发生的可能性进行精确的定量分析上，可以用相对性的词汇（如低、中、高）来描述发生事故或灾害的可能性，但关键是要在充分利用现有数据和技术的基础上进行合理的评估。     2.应急能力评估     依据危险分析的结果，对已有的应急资源和应急能力进行评估，包括城市应急资源的评估和企业应急资源的评估，明确应急救援的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施（备）、装备和物资等；应急能力包括人员的技术、经验和接受的培训等。应急资源和能力将直接影响应急行动的快速有效性。预案制定时应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上，选择最现实、最有效的应急策略。     三、编制应急预案     应急预案的编制必须基于城市重大事故风险的分析结果，城市应急资源的需求和现状以及有关的法律法规要求。此外，预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，以最大可能减少工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。     预案编制小组在设计应急预案编制格式时则应考虑：     1.合理组织。应合理地组织预案的章节，以便每个不同的读者能快速地找到各自所需要的信息，避免从一堆不相关的信息中去查找所需要的信息。     2.连续性。保证应急预案各个章节及其组成部分，在内容上的相互衔接，避免内容出现明显的位置不当。     3.一致性。保证应急预案的每个部分都采用相似的逻辑结构来组织内容。     4.兼容性。应急预案的格式应尽量采取与上级机构一致的格式，以便各级应急预案能更好地协调和对应。     四、应急预案的评审与发布     为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况相符合，城市重大事故应急预案必须经过评审，包括组织内部评审和专家评审，必要时请上级应急机构进行评审。应急预案经评审通过和批准后，按有关程序进行正式发布和备案。     五、应急预案的实施     应急预案经批准发布后，应急预案的实施便成了城市应急管理工作的重要环节。应急预案的实施包括：开展预案的宣传贯彻，进行预案的培训，落实和检查各个有关部门的职责、程序和资源准备，组织预案的演练，并定期评审和更新预案，使应急预案有机地融入到城市的公共安全保障工作之中，真正将应急预案所规定的要求落到实处。