德国联邦政府的突发事件风险管理

2011年初以来，德国联邦政府正在下萨克森州、北莱茵—威斯特法伦州、巴伐利亚州同步实施全面风险分析试点工作，稳步推进全德范围内的突发事件风险管理工作。这是德国政府深刻总结几次重大灾害惨痛教训的重要结果，1998年埃舍德高铁事故、1999年“洛塔尔”飓风等灾害先后给德国带来了沉重损失，美国“9? 11”恐怖事件也给德国以重要警示。随后，德国政府于2001年11月颁布了《公民保护新战略》，力图全面提高突发事件风险管理能力，以应对自然灾害、人为事故灾难、传染病、食品安全、气候变化、恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、信息安全等重大风险的挑战。自此，联邦内政部开始组织研究德国面临的各类风险。2010年10月，德国联邦政府正式颁布了《公民保护中的风险分析方法》，指导联邦、州及地方政府开展风险分析，这成为德国政府加强风险管理工作的里程碑，同时，联邦内政部将每年向德国联邦议院报告风险分析的结果。 　　把风险分析作为突发事件管理工作的核心　　 　　2009年9月修订完成的《德国公民保护和灾难救助法》明确规定，在与各州的共同努力下，联邦政府要开展全国范围内的风险分析。德国联邦政府认为，风险分析的目的不是为了分析而分析，它是政府全面风险管理的一部分，是针对各类灾害管理工作的核心要素，是制定政府公共政策的重要基础。通过风险分析，可以为某个区域（联邦德国、联邦州、行政区/直辖市或区县）系统地分析各种危害可能引起的损害规模，进而可以更直观地对各种危害造成的风险进行比较。在分析结果的基础上，还可以为保护公民及其基本生活采取更具针对性的防护措施，并能为抵御灾害、减轻人员伤害和财产损失、降低社会和环境的脆弱性奠定重要基础。 　　早在2002年，联邦内政部编写了《德国危害预测》手册，该手册简单列出了所有可能由技术性因素、人为因素、自然灾害等方面引起的重特大突发事件；同时，在一些无地域界限的灾害风险方面（比如传染病、关键性基础设施受损等），联邦政府开始统一为各州提供专业的风险分析和预测指导。2005年，隶属于联邦内政部的联邦公民保护与灾难救助局（BBK）开始具体负责评估各州在关键领域的重大危害预测成果，并制作完成了《全德风险统计册》，收集了所有可能对国家安全、社会、环境和经济带来重大危害的风险，这是德国第一次在全联邦范围、用统一方法来收集风险信息。 　　2006年9月，联邦公民保护与灾难救助局开始研发针对所有危害、以风险发生概率和损害规模为主要考虑指标的风险分析方法。此后，在风险分析中逐步导入了计算机地理信息系统（GIS），借助该系统，能在对风险进行详细空间分析时，使分析结果用地图直接显示，进而为决策提供更直观、客观的支持。目前，从德国风险分析试点的情况来看，联邦公民保护与灾难救助局开发的风险分析方法，能够适用于所有管理层面针对所有危害的分析，该方法具有易操作、投入少、实用性强的特点。 　　加强对风险管理工作的统一领导　　 　　联邦内政部是德国联邦层面上最重要、历史最长的部委之一，该部是突发事件风险管理的主责机构。成立于2004年5月的联邦公民保护与灾难救助局隶属于内政部，前身是联邦民防局，总部设立在波恩，主要职能包括承担监测和处置全德范围内潜在危害的任务；承担联邦政府有关民事保护的任务；支援联邦政府及各联邦州的危机管理；为联邦政府、各州和公民提供各类灾害信息服务；为政府部门、公共机构及公众提供专业的咨询服务；保护联邦范围内的关键基础设施等。从成立至今，联邦公民保护与灾难救助局的风险管理职能不断加强，逐步承担了全联邦范围突发事件风险管理的总体设计任务，组织和检查全联邦范围内的灾害风险分析和评估工作；提供风险分析和评估的技术、方法等工作。 　　为了加强对风险管理工作的统一领导，德国联邦政府专门成立了“联邦风险分析与公民保护”指导委员会，包括内政部、环境部、卫生部、交通部、经济与技术部、劳动和社会事务部等与公共安全相关的所有联邦部门都是该委员会的成员单位，该委员会由德国内政部部长牵头负责，委员会的主要任务包括：制定风险分析的方法框架（损害参数、等级/临界值等）；选择需进行分析的危险；要求各业务机构参加工作组，共同开展风险分析；向工作组发放委托工作任务；评估工作组的成果等内容。同时，委员会下设“联邦风险分析与公民保护”工作组，设在联邦公民保护与灾难救助局，工作组的主要任务包括：为所选择的危险设计场景；实施风险分析（为各种危险建立相应的风险分析工作小组）；让其他领域的权威专家共同参与（如科学界、经济界等）；总结分析成果上交指导委员会；准备每年上交给联邦议院的年度报告。 　　注重整合各类资源提高全社会的风险管理能力　　 　　德国政府在风险管理工作中注重整合国内外的各类资源，充分借鉴和吸收国内外风险管理的经验和先进技术。 　　一方面，整合政府相关的资源，促进各专业机构的广泛参与，在德国内政部的直接领导下，包括联邦建筑事务及区域规划局、联邦制图及大地测量局、联邦信息安全局、联邦辐射保护局、联邦消费者保护及食品安全部、联邦地质学及自然资源研究院、联邦水利研究院、联邦房地产管理局、联邦林业局、联邦农业及粮食局、联邦材料研究及检测局、联邦交通部、联邦卫生部、联邦科技辅助工具局、联邦风险评估研究所、联邦刑事调查局、德国气象局、联邦统计局及联邦环境部等机构都结合本部门的实际情况，参与风险管理工作；另一方面，加强与其他国家和国际组织的经验交流，在风险管理中，充分参考国际标准化组织、欧洲标准化组织、英国标准化组织等机构制定风险管理标准的经验，同时，加强与加拿大公共安全部、瑞士公民保护局、芬兰地质测量局、法国内政部、瑞典紧急情况管理局、英国内阁紧急事务秘书处、美国国土安全部等机构的业务交流，另外，还充分吸收苏黎世联邦理工学院（ETH）、公民保护及安全研究所（IPSC）、欧盟委员会联合研究中心（JRC）和波鸿鲁尔大学等机构的研究成果，增强风险管理工作的技术支撑。 　　德国政府认为，虽然风险分析是一个客观的、科学的过程，但是风险评价以及此后关于降低风险的措施的衡量和选择，在很大程度上由政治和社会因素共同决定，因此，为政府决策者和公民提供风险分析的结果是全社会风险管理的重要组成部分。一方面，突发事件风险管理仅仅依靠政府的努力是不够的，必须引导公民的广泛参与，同时需要各专业机构、科学家、政治家及公民之间必须展开对话，在促进不同专业之间的相互交流的同时，有利于加强风险沟通，增强公民对于周围风险的认识，补充相应风险应对知识，做好应急准备工作，提高自救能力；另一方面，向政府决策者提供可靠的风险管理信息，有利于提高其风险决策的能力，德国政府认为，风险管理信息是政府决策者进行中立、透明的决策的基础，能够使德国的政府决策者及相关人员在遇到复杂的问题、灾难及风险时，特别是在面临风险管理决策、制定应急计划以及重大公共政策等方面，有能力代表公众做出尽可能科学、准确、有效的决策。