手册的宗旨和性质
马德里圆桌会议的与会代表希望来自不同国度的国际法专家和海军专家的努力会有助于当代法律的传播和普及，并能鼓励国家起草某种统一的海军海战法手册。
考虑到法律的不确定程度，与会代表认为起草公约草案为时尚早，而制定一份类似1913年牛津手册的文件则比较合适。这份文件本身应促进法律的完善和发展。因此，手册不是一份有拘束力的法律文件，但当然也不排除它的一部或全部在将来成为外交会议讨论有关问题的基础。
发展国际人道主义法的国际公认权威机构—国际红十字委员会—对该计划提供了积极的支持。
马德里行动计划
马德里圆桌会议通过的行动计划如下：
促进武装冲突法特别是适用于海上武装冲突的
国际人道主义法的行动计划
1989-1992
一、 每次专家会议拟讨论的主题
1、 海战法中的军事目标
(1) 区别原则
(2) 海战法中商船的法律地位
a、 商船在何时是军事目标
b、 其他问题，如商船的武装问题
(3) 目标区别，包括因背信弃义产生的风险
2、 海战中的作战方法和手段
（1） 水雷、导弹、鱼雷和其他武器系统
（2） 有关海上禁区的国家实践
3、 海上武装冲突中不同受难者的保护
---救助
---平民和战俘的运送
---医院船的通讯
---医院船、救生艇和其他受保护船艇的认定
---其他问题
4、 临检、搜索和缴获—适用条件
5、 海上军事行动的地域（不同海域）
二、 会议的工作方法、组织和方式
1、 每次会议大约持续5天，与会专家不超过20名，确保代表地域的公平分配。
2、 每次会议的理想结果是起草一份调整有关问题的、被接受的法律的重述，如有可能附带一些建议。
3、 在会议的准备期间，由一位或几位专家准备有关法律的报告和适当的建议。此种做法的目的是将报告作为讨论的基础。报告应在召开会议前三个月发给其他与会代表。
4、 会议通知和准备报告的请求应适时（约一年）发出。
5、 会议的时间安排可以调整。
应该指出，虽然与会代表同意上述计划，但由于面临诸多难题，许多人在当时担心计划能否成功。因此，行动计划没有列入手册现有的所有议题而显得比较保守。还应指出，手册的起草工作完成于1994年，而不是原计划的1992年。行动的成功使与会代表起草了一份比原计划内容更为广泛的手册，尽管它还不能全面反映现行法律。手册完全没有涉及因违反国际法而产生的国家责任和战争犯罪问题，也没有涉及法律的实施和执行手段问题。与会代表认为国际法和适用于陆上武装冲突的国际人道主义法的一般规则都普遍适用于海上武装冲突。因此，他们决定不在手册设专章讨论这一问题。此外，手册也没有专门讨论非国际性武装冲突。但是，从手册第一条可以看出，手册并没有将非国际性武装冲突明确排除在外，而是鼓励国家在此种武装冲突期间可能采取的海军行动中适用本手册包含的人道主义法规。当然，手册的规定不妨害适用于陆上武装冲突和冲突各方陆地领土上空的空战的国际人道主义法。
起 草 程 序
行动计划虽然制定了部分工作程序，并期望起草一份手册。但是，实际的工作程序要复杂得多。所有圆桌会议都由国际人道主义法研究院召集、并在举办城市的研究机构支持下召开。此外，国际红十字委员会对手册的起草始终给予了支持。
1989年，在德国鲁尔大学维持和平法和人道主义法研究所和德国红十字会的支持下，国际人道主义法研究院在波彻姆召集了第一次圆桌会议。会议主题是马德里行动计划中的第一项内容，即海战法中的军事目标和区别原则。该主题的报告员是William Fenrick中校（加拿大国防部）。他为会议准备了一份详细的报告，其内容包括历史背景、现存的条约法和有关的国家实践。在报告的最后，他提出了一些结论。该报告在会前三个月已分送全部与会代表并请他们提交评论。随后，这些评论也分送全部与会代表。圆桌会议期间，报告员在报告中提出的每个主要问题都分配给一个工作小组，并由一名讨论组长负责讨论。讨论组长的任务是简要介绍小组的任务并组织讨论。为此目的，他必须分析报告员对有关问题的观点以及其他与会代表的评论。在此基础上，他负责拟订讨论内容、讨论方式并主持讨论。在集体讨论中，与会代表以“求同”为主，同时也提出可行的建议。集体讨论结束后，讨论组长负责起草本小组的讨论初稿。圆桌会议结束前，全体讨论小组组长、报告员和编辑组成起草小组，共同起草圆桌会议的总报告，以便提交下次圆桌会议讨论并作补充修改。
应该指出，波彻姆圆桌会议只是一次程序性会议。这是因为大部分调整海上武装冲突的法律是相互联系的，因而必须对有关议题的讨论顺序进行必要调整。后续会议进行了这种调整。经过实践证明这种工作程序是有效的。
1990年10月，第二次圆桌会议在法国土伦举行。会议得到了土伦大学地中海Etudes战略研究所和法国红十字会的支持。会议主题是海战中的作战手段和方法。报告员是荷兰国防部的 Gert-Jan F Van Hegelson先生。
1991年9月，第三次圆桌会议在挪威的波耳根举行。会议得到了挪威海军战术学校和挪威红十字会的支持。这次会议有两项议题：一、临检、搜索、改航和捕获。报告员是鲁尔大学的Wolff Heinschel Von Heinegg博士；二、联合国宪章对海战法的影响。马德里行动计划并没有明确包括该项议题。但是，鉴于与会代表对这一问题已经进行了广泛讨论，会议遂认为有必要将其列入议程。会议指定Christopher Greenwood（剑桥大学）为该议题的特别报告员。
波耳根会议还通过了一项重大的程序性决定：即在起草手册的同时，同时起草手册的评释文本。作出这一决定的理由是：读者在接受手册的规定时，需要了解手册所依据的法律根据和适用该手册有关规定的理由。注释本应说明与会代表对手册的那些规定还没有达成共识，同时应说明那些规定具有逐渐发展法律的性质，而那些规定是与会代表之间妥协的结果。会议同意由报告员负责撰写由他们担纲起草的手册那一部分的评释。
1992年9月，第四次圆桌会议在加拿大渥太华举行。会议得到了加拿大国防部和加拿大红十字会的资助。会议的主题是海战场—不同的海域。报告员是美国退休海军少将，Duke大学的Horace Robertson教授。
渥太华圆桌会议以后，报告员和编辑为将来的协调工作举行了首次会议，成立了协调小组。该小组的任务是统一文件用词，决定段落的逻辑顺序，审查报告员撰写的评释。首次会议决定接受美国退休海军中将James Doyle的建议，准备一份特别报告和一份适用于海军行动尤其是影响民用飞机的海军行动中的飞机的法律提案。波耳根会议初步同意适用于商船的规则经适当调整后可以适用于民用飞机，并认为该问题还需进一步审查和讨论。
1993年9月，第五次圆桌会议在日内瓦举行。国际红十字委员会对这次会议提供了帮助。会议主题是海上武装冲突受难者的保护。报告员是国际红十字委员会的Louise Doswald-Beck女士。此外，会议还讨论了渥太华会议认为有必要进一步讨论的两项议题：环境保护问题，和在手册中是否有必要区分“中立方”和“非交战方”的问题。开罗大学的Salah El-Din-Amer教授和加拿大国防部的Kim Carter中校分别准备了一份关于环境问题的特别报告和一份背景文件。Zurich大学的Dietrich Schindler教授和Wolff博士分别准备了一份关于“中立方”和“非交战方”问题的特别报告和背景文件。此外，Schindler教授还撰写了对手册第13条第1款关于该问题的评释。在此特表感谢。
日内瓦圆桌会议后，协调小组随即召开了第二次会议。为了最后完成手册包括评释的清样，以及关于民用飞机的手册草案，1994年3月，协调小组在日内瓦国际红十字委员会总部召开了第三次会议。这两份文件随后都分送给全部与会代表，以便他们为在Livorno举行的最后圆桌会议做准备。
1994年6月，最后一次圆桌会议在Livorno举行。会议得到了意大利海军的资助。会议首先解决了前几次会议未解决的一些遗留问题，如武装冲突方在交战区域应“适当注意”还是应“尊重”中立方的平时权利和该海域环境的选择标准问题。为了便于在Livorno圆桌会议上对这些问题进行讨论，美国国务院的Ashiey Roach上校准备了一份关于国际人道主义条约法和海洋法中这些措词的使用情况的专门文件。
随后，Livorno圆桌会议决定先审议由协调小组提出的关于飞机的手册草案，然后对整个手册进行最后审查。在通过手册以后，再决定是否接受由协调小组撰写的评释。最后，手册的评释未获得通过，因而，目前的评释是本书作者自己的观点。
参 编 人 员
马德里行动计划建议由二十位左右有地域代表性的专家完成手册的编写工作。但实际上，大约有２５位专家以个人身份先后参加了部分或全部会议，而每次会议都有约４０位专家参加。人数差异是出于下述原因：首先，为了能使专家的专长有助于特定问题的解决，会议邀请了一些专门问题专家；其次，一些感兴趣的观察员也参加了会议，并且参加了部分讨论；第三，一些人因其职务而参加了会议。比如，某些国家海军的高级法官（他们同所有的与会代表一样，以个人身份参加）。这样以来，参加会议的代表每次都有变化。最后，有些人士只是参加了前期会议或后期会议。当然，他们对手册的起草工作也作出了贡献。
与会代表由国际法专家和海军专家组成，而海军专家又包括现役人员和退役人员。大约有１／３的代表是研究人员，而其余的代表是以个人身份参加会议的政府人士。
手册援用的法律资料来源
除现行条约外，为了明确现行国际习惯法，手册中的许多观点都来自本世纪的国家实践，尤其是第二次世界大战以来的国家实践。这些实践包括交战方在武装冲突中的实际做法和中立方的反应以及新近起草的国家手册的内容。另外，作为辅助性渊源，我们也参考了一些公法学家的著作和有关司法判例中的观点，尤其参考了与会代表中的海军人士提供的有实际价值的建议和实际情况。
手册内容上的创新
圣雷莫手册在许多方面不同于1913年的牛津手册，它包含有一些乍看起来令人吃惊的内容。最明显的一点是它在关于战争法的第一部分增加了两项新内容：自卫法和适用于依据联合国安理会决议采取的行动的法律。经过深入辩论，绝大多数代表认为有必要说明联合国宪章对海上武装冲突的影响。得出这一结论的主要依据是：代表们承认传统战争法规只适用于正式战争状态，而且只有在这种状态下，法律才给予交战方对付中立国船舶的广泛权力，这种权力可以一直行使到正式和平条约缔结以后。因此，他们认为有必要明确这种规则在宪章后时代是否全部有效还是部分有效。联合国宪章颁布以后，武装冲突通常不具备战争的法律特征，而冲突中的使用武力也仅限于因自卫而使用武力或根据联合国宪章使用武力。手册第一部分直接引用联合国宪章的规定表明圆桌会议完全考虑了宪章的法律意义。手册得出的结论是：除缺少正式的战争状态外，不论交战方那一方是侵略方，许多传统规则仍然平等地适用于交战各方。
绝大多数代表同意手册的下述观点，即交战方的权利受自卫法限制，而这种限制将影响它们充分享受传统法律自动允许其在战争状态下使用所有海战手段的权利。这种限制尤其影响交战国对中立国船舶采取经济战手段和采取影响中立国利益的其他手段的权利，如捕获禁制品、实施封锁等。代表们认为，自卫法中的必要和适当原则将限制战争手段的使用程度，因而会对战争效果产生限制性后果。他们还认为说明下述两个问题也很重要：一、联合国安理会依照宪章第七章作出决议的情况下，中立国的情势和法律地位问题；二、联合国依照宪章采取包括使用武力在内的强制措施时遵守国际人道主义法规的问题。
与上述问题密切相关的是手册对非冲突方的定性。同1949年日内瓦公约一样，圆桌会议决定将此类国家称为“中立国”，而没有按1977年第一附加议定书将其称为“中立国或不是武装冲突方的其他国家”。与会代表谨慎地对“适用于非交战方”的规则和“适用于中立方”的规则是否存在区别的问题进行了辩论。由于将一个国家定性为“中立”或“非交战方”会不可避免地产生争议，并因此会在适用于非武装冲突国家的船舶和适用于保护此类国家水域的规则方面产生相当的不确定性，为本手册的目的，会议决定否认这些国家之间的区别。
同传统法相比，本手册具有重大意义的一个新特点是引入了“军事目标”概念。传统法规定，唯一可以立即实施攻击的船舶是交战方的军舰和辅助船舶。对于交战方和中立国的有资敌企图的船舶只能采取其他一系列军事措施，而且只有在特定情势和条件下才允许摧毁有关船舶。本世纪的新型作战手段、尤其是潜艇和飞机，使利用这些手段攻击商船的传统法律的实施产生了困难。基于近来的国家实践和第一附加议定书中的军事目标概念，圆桌会议决定将其引入海军行动，以限制对直接支援敌军军事行动的商船实施攻击的合法性，同时保留对其他船舶采取次于攻击的其他传统措施的可能性。这一举措的目的是考虑现代战争手段和真正的军事需要，同时又尊重第二次世界大战以来适用于陆战的国际人道主义法在保护平民个人及民用物体方面所取得的成就。
手册的另一项成就是增加了适用于交战方可能设立的、并将不可避免地影响其他国家使用某些海域的“区域”规则（通常称为“禁止区”）。与会代表对手册是否应包括此种规则存在分歧。因为，有些代表担心此种做法会使有些国家认为所谓的“禁止区”本身是合法的。但大部分代表认为，鉴于此类禁止区已经存在，并且可能会继续存在，所以，保持手册的实效性更为有利。所以，他们认为，就防止滥设禁止区和防止在此种区域内进行违反国际人道主义法的行动设制某种标准和限制是明智的。
手册另一项创新是参照过去几十年建立的适用于特定海区的新的平时海洋法律制度，明确了在特定海区可以进行何种军事活动。值得一提的还有，虽然许多环境法条约在武装冲突中是否仍具适用性还不确定，武装冲突是否需要适当注意环境的一般需要也不明确，但圆桌会议还是考虑了环境法的发展对海上武装冲突的影响。
最后，还得指出，手册有许多与飞机相关的规定，因为，这些飞机或者参加了海军军事活动，或者受到了海军军事行动的影响。平时的航空法通常在多大程度上可以适用于武装冲突仍然存在相当大的不确定性。所以，会议尽可能实际地将军事考虑，包括国际人道主义法的要求同国际民航规则结合起来。会议认为，虽然手册是适用于海上武装冲突的国际法，但实际上飞机在很大程度上涉及此类行动，因此，在手册中不提及飞机的学究方法不切实际，而且也不能反映真实情况。当然，手册关于飞机的规定并没有涉及陆地上空的空军行动。
