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一、法条竞合的认定及其处理
法条竞合，是指由于各种行政管理法律、法规的复杂、交错的规定，使相对人的一次行为同时触犯检验检疫行政法律规范的不同条文，或者在触犯检验检疫行政法律规范的同时，也触犯了其他行政法律规范，而构成数个可罚性之违法行为，但数个法条之间在调整对象上存在交叉或包含关系，只在数个法条中适用一法条，排斥其他，认定为一事予以处罚。法条竞合违法行为的特点有三：第一，相对人只实施了一次违法行为，即同一行为主体基于一个事实和理由实施的一个持续性行为或一次性行为。第二，相对人实施的一次违法行为同时涉及分别规定不同违法行为的数个法条。数个法条是指同一法律文件中的不同法条或不同法律文件中的法条。它们必须是分别规定不同违法行为的法条，否则仍不构成行政竞合违法行为。第三，相对人实施一次违法行为而同时涉及的数个法条之间，在内容上存在着交叉或重合。 在执法实践中，法条竞合可分为重合竞合、交叉竞合两种。重合竞合，是指一事概念的外延是另一事概念外延的一部分，违法行为正好符合从属部分的情形，即所谓的“一法条的全部内容为他一法条的内容的一部分”。重合竞合，往往是由于不同法律条文在调整对象上具有包含关系所致。外延小的一事被包容在外延大的一事中，法律作这种规定意在使外延小的一事的客体受特别的保护。重合竞合在检验检疫行政处罚中，会导致处罚主体的冲突和适用法律条款的冲突。对于处罚主体的冲突，只能按照适用特别法的行政主体优于适用普通法的行政主体的原则，由前者予以处罚；对于法律条款的冲突，依据上位法优于下位法、后法优于前法、特别法优于普通法、特别条款优于普通条款的原则予以解决。重合竞合在检验检疫执法实践中并不鲜见，如出口商品中属于掺杂掺假、以假充真、以次充好的，构成《中华人民共和国进出口商品检验法》（以下简称《商检法》）第三十五条：“进口或者出口属于掺杂掺假、以假充真、以次充好的商品或者以不合格进出口商品冒充合格进出口商品的……”所指的违法行为，同时也违反了《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）第三十九条：“销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品”的规定。虽然《商检法》与《产品质量法》对这种掺杂掺假、以假充真、以次充好的违法行为都有处罚规定，但由于进出口商品的特殊性，相对于《产品质量法》的这些规定而言，《商检法》是特别法，所以只能由出入境检验检疫机构依据《商检法》第三十五条的规定予以处罚。 交叉竞合，是指一事概念的外延与另一事概念的外延各有一部分相交，违法行为正好符合相交部分的情形。交叉竞合，往往是不同法律条文在调整对象上具有交叉关系所致。如超市将其进口的应当实施法定检验的化妆品未经检验直接销售的行为，既是《中华人民共和国消费者权益保护法》调整的对象，也是《商检法》调整的对象，在此，这两部法律的相关条文出现了交叉竞合。在检验检疫行政处罚中，对于交叉竞合，其享有行政处罚权的主体可能只是检验检疫机构，也可能是包括检验检疫机构在内的几个主体。如果只是检验检疫机构一个行政主体实施处罚，在法律适用上，应择其重罚责任而适用。如果处罚主体是包括检验检疫机构在内的几个主体，除非法律有特别规定，应适用谁先查处、谁制裁的原则。除非有必要运用具有独特性质（即在性质上不同于已使用的处罚种类）的制裁，后查处方不得再行处罚。对交叉竞合的违法行为人，在可能的情况下，相关的行政主体应联合处罚。 二、法条竞合相似情形的认定及其处理 在进出口业务中，一个进出口的事实行为，往往需要当事人按照不同法律的要求，在不同的时间、不同的地点、针对不同的行政主体、由不同的经办人员办理不同的手续，履行相应的法律义务。如果在不同的环节违反了不同的法律法规或同一法律法规的不同条款，则破坏了不同的行政管理秩序，构成多个违法行为，不属于法条竞合，而应认定为“几事”。虽然当事人的行为都针对同一批进出口产品，但由于不同的法律条文针对的是当事人的不同行为，在调整对象上不存在交叉或重叠关系，所以不能认定为法条竞合。在检验检疫行政处罚实践中，通常包括以下三种情况： 1.同一当事人在检验检疫机构内的不同环节办理不同业务违反同一检验检疫法律法规的不同条款，如在进口旧机电产品未备案并在报检时以旧报新的情况下，当事人有两个违法行为：其一，根据《中华人民共和国商检法实施条例》（以下简称《商检法实施条例》）第二十二条的规定，国家允许进口的旧机电产品的收货人在签订对外贸易合同前，应当向国家质检总局或者出入境检验检疫机构办理备案手续。所以，该收货人在签订对外贸易合同前未办理备案手续的行为已违反了此条规定，属于一事，应根据《商检法实施条例》第五十三条第三款的规定实施处罚。其二，对于报检时以旧报新的行为，违反了《商检法实施条例》第十三条第三款的规定，破坏了报检的有关秩序，属于另外一事，应根据《商检法实施条例》第四十八条的有关规定承担责任。 2.同一当事人在检验检疫机构内的不同环节办理不同业务违反不同检验检疫法律法规的不同条款，如来自检疫传染病疫区的旧机电设备，在逃避卫生检疫后又未经检验擅自使用。对于来自检疫传染病疫区的旧机电设备，属于卫生检疫的对象。按照《中华人民共和国国境卫生检疫法》第二条和《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》第十条的有关规定，该批旧机电设备在入境时须经出入境检验检疫机构实施卫生检疫。对于逃避卫生检疫的行为，很明显已违反了上述规定，破坏了卫生检疫的行政管理秩序，属一个违法行为，应按《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》第一百零九条和一百一十条的有关规定承担责任。对于进口的旧机电产品，根据《商检法实施条例》第二十二条的规定，属于法检商品，在进口后，收货人应根据《商检法》第五条、第十二条及《商检法实施条例》第十六条的规定，经检验检疫机构检验后才能使用。所以，对于未经检验擅自使用的行为，又违反了上述有关规定，破坏了进出口商品检验的行政管理秩序，构成另外一事，应根据《商检法》第三十三条的规定承担责任。 3.在检验检疫机构和其他机关办理不同业务时同时或先后违反检验检疫法律规范和其他的行政法律规范。如某企业，为了达到简化进口手续、减少实际投资、增加生产成本偷逃税款的目的，在办理一批作价投资的旧设备进口手续过程中，未向检验检疫机构备案，且在报检报关时以旧报新并报高设备金额，得逞后将该设备投入生产。此案中，看似只有一个进口设备的事实行为，但该企业的行为已连续构成如下几个违法行为：在办理检验检疫有关手续时，违反了《商检法》的有关规定，构成旧机电产品未办理备案手续的违法行为和不如实报检两个违法行为；在办理报关手续时，违反了《海关法》的有关规定，构成不如实报关的行为；在办理出资手续时，违反工商管理的有关规定，构成虚假出资的行为；此外，还存在违反税收管理的有关规定，构成偷逃税款的行为。 在具体的处理上，对前两种情况，虽然在事实上按“几事”予以认定，但由于检验检疫机构是惟一处罚主体，基于对行政处罚的经济和效率原则的考虑，同时兼顾行为人的利益，应由一个检验检疫机构合并处罚。根据《检验检疫行政处罚程序规定》的要求，合并时，该两个以上检验检疫法律规范的法律责任有重合规定的，应合并处罚种类追究当事人法律责任：对于违法行为严重的，合并全部处罚种类；对于违法行为轻微的，选择部分或较轻的处罚种类；如果都有罚款规定的，不累加罚款数额，应当选择使用罚款数额较大的条款。对第三种情况，由于不同的行政机关均有各种特定的权限范围和适用处罚的条件，各自的角色在单个情况下难以彼此代替，针对当事人的不同违法行为，应由检验检疫机构和其他相关机关分别处罚。但后处罚机关应充分考虑前处罚机关的处理情况，在量上予以酌情考虑。 |
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