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推进信息管税战略 促进征管方式革命

2011-10-28  3025
推进信息管税战略 促进征管方式革命
 
  作者:张良科   加入时间:2011-3-16 7:55:17     点击次数:732

 

    一、信息管税的基本内涵

    信息管税,就是充分利用现代信息技术手段,以解决征纳双方信息不对称问题为重点,以对涉税信息的采集、分析、利用为主线,树立税收风险管理理念,完善税收信息管理机制,健全税源管理体系,加强业务与技术的融合,进而提高税收征管水平。信息管税,体现了以信息化带动征管现代化的必然要求,抓住信息这个税收管理的关键因素,是逐步破解征纳双方信息不对称这一征管难题,全面提高税收征管工作水平的必由之路。信息管税具有以下特点:

    (一)坚持信息管税,必须树立税收风险管理的理念

    税收管理中存在着由于纳税人不能或不愿依法、准确纳税而致使税款流失的风险。不同类型的纳税人,其风险点也不尽相同。信息管税,关键在于税务机关通过先进管理和技术手段,预测、识别和评估税收风险,根据不同的税收风险制定不同的管理战略,并通过合理的服务和管理措施规避或防范税收风险,以提高税法遵从度和税收征收率。目前,OECD多数成员国构建起现代化的信息管理系统,加强税源监控、防止税款流失,取得了明显成效。美国更是从法律上明确了各政府部门和商业机构向税务机关提供涉税信息的义务和责任,并投入巨资建设了现代化的税收管理信息系统,对纳税人实施有效的服务与管理,征收率达到80%以上。总之,信息管税,必须树立风险管理理念,可进一步落实税收征管的科学化、专业化、精细化管理,加强税源监控、防止税款流失。

(二)采集和利用信息是信息管税的核心

在信息化条件下,税收征管过程已实际体现  为税务机关依法对纳税人相关信息进行采集、整理、分析、利用,并由此采取相关管理措施的全过程。因此,落实信息管税,必须明确涉税信息流在现代税收管理中的核心作用,切实抓好信息采集、信息整理与存储、信息加工与分析、信息传递与处理等核心工作。其中关键在于深化数据分析利用,要建立起上下级税务机关协同配合的有梯次的涉税信息分析机制,发挥不同层级税务机关在涉税信息分析中的作用,既有宏观分析、区域分析,又有行业分析、具体纳税人的分析,为更好地提高税收征管水平服务。

    (三)健全税源管理体系是信息管税的落脚点

    落实信息管税的最终目的是加强税源管理。税源管理是整个税收征管工作的核心和基础。信息化条件下加强税源管理,必须以信息系统为依托,以涉税信息工作流为核心,建立健全信息化、专业化、立体化的税源管理体系。信息化、专业化、立体化税源管理体系的本质,就是强调涉税信息在税源管理中的核心作用,实现信息采集、利用和税源监控的纵向互动、横向联动,有针对性地采取相应的服务与管理措施,堵塞征管漏洞,防止税收流失,切实加强税源管理。

    (四)加强业务与技术融合是信息管税的关键

    信息管税的过程,实际上是征管业务与信息技术高度融合的过程,既要强调发挥信息化的支持保障作用,又要注重管理业务的创新。业务是技术建设的先导,技术是业务实现的支撑。落实信息管税,不可避免地涉及到观念、机构、流程、机制、习惯的改变,必然带来业务重组、机构重组、不同层级机构事权的调整以及职能实现方式的转变。业务流程的设计要基于改善税源信息不对称状况,根据信息需求来规划税源信息的收集、传输、存储、加工、维护和应用等各项业务。

     因此,信息管税的过程,就是业务与技术的融合的过程。只有整合业务,优化流程,才能释放出信息管税的巨大潜能。要达到这个目的,就要进一步解放思想,勇于突破传统观念和模式的束缚,不断进行流程的优化、更新,使组织、指挥、控制、调节诸环节更加合理化,切实发挥好信息化推动征管科学化、精细化管理的作用。

     二、信息管税的理论基础

    (一)新公共管理理论

    新公共管理是上个世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式,也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。针对传统行政理论,新公共管理提出了截然相反的政府有限论和必须以市场来解救政府失灵的新公共管理典范。

    参考借鉴新公共管理理论的主要思想与理念,对税务机关推动资源的优化配置,降低税收的征税成本、纳税成本与社会成本,促进税收遵从,优化税收征管体制,有着重要的借鉴意义。第一、由其顾客驱动、服务的理念,税务机关应以纳税人为本,树立为纳税人服务理念,建立完善纳税服务体系,提高工作效率和服务效能。第二、由其有限政府理念,税务机关要认识到自身资源和能力的有限性,致力于关键领域和业务,重新梳理职能,以获得更好的工作成果。第三、由其企业化管理理念,以及注重行政结果的理念,税务机关应引进企业化管理方法,切实提高行政效率。第四、其正视社会治理多元主体,大力培育第三部门的理念,税务机关应重视社会合作,建立协税护税长效机制。

    (二)纳税遵从理论

    纳税遵从研究以纳税人行为及其决策为研究对象,以促进纳税人自愿履行纳税义务为目的,考察纳税人的涉税活动是否完全遵从税法。通常纳税遵从被理解为纳税人是否依法履行纳税义务的问题,然而纳税遵从决策是纳税人行为选择的一个复杂过程,其中起作用的因素很多,除了经济因素,还包括非经济因素,同时税收管理部门的行为、政府行为、纳税人的个体特征(如年龄、风险偏好、价值观等)以及社会文化等对纳税遵从都不无影响。

    纳税遵从问题至今仍然是各国政府和财税研究领域面临的一大难题,出于多方面的原因,实现完全的纳税遵从几乎是一个不可实现的目标,即便如此,还是以着眼于那些影响纳税人遵从决策的内部因素和外部因素,采取积极有效的措施,尽可能减少实际的不遵从行为,提高纳税遵从水平。这些措施包括:第一、尊重和保障纳税人权利,赋予纳税人与义务相对等的权力。第二、改革完善税制,依法治税,促进制度性遵从。第三、塑造诚信政府、效率政府和法治政府形象,率先垂范,强化遵从动机。第四、为纳税人提供优质高效的服务,降低纳税遵从成本。第五、提高稽查水平,加大处罚力度,减少自私性不遵从。

    (三)税收风险管理理论

    随着经济和社会的发展,风险管理的理念已经深入到社会管理的各个方面。许多发达国家的税务当局把现代管理学的风险管理理念和方法引入税收管理领域,通过更加有效地配置有限的税收管理资源,寻求实现最佳的税收遵从目标。针对这样一个趋势,经济合作与发展组织(简称OECD)下属财政事务委员会(简称CFA)19977月通过一个名为风险管理的应用指引,对在税收管理领域中风险管理的概念进行了概括性描述,讨论了税收风险管理的实践应用问题。

    现代税收管理确立的税务机关的根本目标是提高纳税遵从度,即所谓纳税服务+税收执法=税收遵从。因此,税收风险主要是指在税收管理中对提高纳税遵从产生负面影响的各种可能性和不确定性。税收遵从风险管理根本目的是税务机关通过运用风险管理的理念和方法,努力使税收不遵从风险控制在最小限度内,为税收遵从最大化这一组织目标的实现提供保障。

    税收风险管理一个重要的实践价值在于促进税务机关最有效地使用有限的管理资源,使得管理措施最终对于在缩小税收遵从缺口损失的规模方面起到最有效的作用。税务机关在资源配置决策时,必须考虑将有限的资源优先配置到应对遵从风险大的领域和群体,才能取得更好的效果。

    (四)流程管理理论

    20世纪90年代以来,以美国为代表的西方国家纷纷将流程再造理论引入政府管理,实施政府再造,引发公共管理革命浪潮。流程再造的基本内涵是以作业流程为中心,摆脱传统组织分工理论的束缚,提倡面向顾客、组织变通、员工授权以及正确应用信息技术,从而适应环境、迅速应变、提高组织效率的目的。

    第一、建立以流程为导向的扁平化的组织机构。流程再造产生的背景与我们深化税收征管改革的背景一致,都是基于信息化。信息化具有穿透时空,打破行政层次和部门界限的功能,不仅带来流程的改变也为流程的再设计提供了支撑。我们应当运用流程再造理论,按照信息化的内在规律,对现有建立在计算机模拟手工操作、依靠纸质传递基础之上的流程进行再设计,并建立以流程为导向的扁平化的组织机构,充分发挥信息化的效用。

    第二、简化管理坏节,提高工作效率。征管体制优化的目标是追求绩效目标最大化,成本最低化。应该在法律法规的框架内,运用流程再造理论,清除无效管理活动,简化管理环节,并优化组合。

    三、信息管税的基本要求

    (一)以加强税源信息管理为突破,实现信息全面采集

    一是完善税源信息管理制度。进一步完善纳税资料管理制度,明确数据采集的标准、范围与时限;细化纳税人涉税数据管理的质量要求,保证税收数据采集录入的及时率、准确率、完整率;加强纳税人涉税资料的日常监督考核,对各个税源信息管理岗位按季进行考核,并将考核结果纳入税收执法责任制考核。特别需要建立同其他部门和单位信息共享制度,大力采集第三方信息。

    二是提升税源信息采集水平。信息管税的发展,要求税务人员掌握的信息比以前更多、更准、更快。要全面采集纳税人与税收有关的生产经营活动信息。在采集对象上,要重点加强对难点管理税种、难点管理行业和增收潜力显著的涉税信息的采集;在采集内容上,不能仅仅采集与税收征管直接相关的数据,还要采集与税源监控与纳税评估相关的数据;在采集手段上,要推行电子化信息采集为主的方式,以电子申报为主的采集方式,投入少,见效快,既提高了为纳税人服务的水平,也为信息的集中处理创造了条件。

    三是增强税源信息分析应用能力。加强纳税评估和涉税加工分析工作,利用税源信息开展规律性分析和预测性分析,强化重点税源贡献力评估和中小税源潜在成长价值评估,客观评价征管状况,查找薄弱环节,加强对税源的纵深管理,实施有针对性的管理策略。

    (二)以加强信息深度应用为突破,全面提高数据分析水平

税收分析工作是落实科学化、专业化、精细化管理的具体措施,是建立税收分析、纳税评估、税务稽查和综合税源管理四位一体的工作联动机制的重要基础。税收分析要从宏观、微观、横向、纵向等多个层面对税收税源等情况进行全方位、多角度的描述、对比和分析,从中查找问题,促进税源的管理。

     具体而言税收分析要以征管状况分析工作为重要抓手,从基础数据质量监控、纳税人申报真实度分析、征管基础状况分析、税收结构分析等四个方面开展分析和监控。基础数据质量监控重点是把住数据信息采集录入的源泉关,特别是对部分存在较强逻辑勾稽关系的数据要实现严密的校验、审核、比对等功能。征管基础状况分析。重点是通过税务机关内部和外部有关数据,分析登记户数、申报户数与入库户数之间变化关系,查找户籍和税源管理中的问题,重点查找非正常户形成的原因,有针对性地解决漏征漏管问题。税收结构分析。重点是分析不同地区、不同类型纳税人登记户数与收入之间的对应关系,发现税收风险的关键点;以行业管理为主要突破口,积极搭建行业性的税收分析管理模型,以点带面,以面带片,为纳税评估和稽查工作提供参考和依据。纳税人申报真实度分析。重点是分析企业零、负申报的分布和原因;分析同一纳税人在申报缴纳增值税和所得税时销售收入与营业收入不同步的原因;分析全市增值税行业税负,查找和解决申报不真实等问题。

    深化税收信息数据的有效应用机制,需要建立健全工作制度和各项配套措施,根据实际税源情况,不断探索创新,形成各部门齐抓共管,不断提高征管的质量和效率。

    (三)以推进业务流程再造和岗责完善为突破口,确保信息流在各环节畅通

信息管税必须面对并解决好职能型管理、分税种管理和以纳税人为导向管理模式并存的现实问题。为此,要牢固树立大征管理念和流程至上理念,将各项征管工作流水线化,强化统筹协调,提高组织效能。

    一是改革现行的管理模式。按照机构扁平化、工作流程化的要求改革现行的管理模式,依托四位一体互动机制,实现工作由科层控制向流程控制转变,将原来科层控制下各个独立的信息孤岛串连起来,依流程形成完整信息流渠道,实现信息共享,减少信息采集整理的重复劳动,以业务流程规则的刚性约束保证税收管理链条的无缝衔接。

    二是完善岗责体系。这个体系应包括各个信息软件的岗责和征管规程岗责两个体系,前者是后者的子集,必须紧密结合。按照要求科学设计和统一规范征管业务流程,清晰界定岗位职责,形成岗位间、流程间的权力制约和监督,并认真组织实施征管质量的考核。在岗责体系的构建上要做到人机对应、合理衔接、以机控人。

      四、按照信息管税的要求扎实推进征管方式变革

    (一)努力推动以信息管税为方向的税收征管和科技工作创新

    制度简明,程序简单,操作便利的要求,围绕风险可控、效率提升的原则,有利于实现两个减负,从合并涉税事项、减少审批环节、下放审批权限、统一涉税资料报表等角度来优化、兼并税收征管流程,严格实施业务前后台分离,实现同城办税。具体包括:

一是进一步划分即办、待办事项;增加即办和备案事项,减少审批事项,提升对纳税人服务效率,减少管理员下户调查核实次数。二是简化优化流转环节,合并涉税事项,对程序性业务流程和调查事项进行简化和合并,对实体性流程减少审批环节和下放审批权限,努力做到能简化的简化,能下放(权限)的下放,能备案的尽可能备案。三是清理简化纳税人报送资料,做到规范统一,实现涉税信息一次采集,多次利用,逐步实施主表和副表相分离的报送办法。四是清理因政策等因素已不需用的涉税事项。五是健全后续管理机制、降低执法风险。要通过完善制度办法、强化监督检查、深化纳税评估、实施执法风险预警管理,来加强后续监管,为优化简并征管业务流程提供的保障。

    要建立税源一体化管理平台,实现税收征管工作的精细化管理。把预警、分析、查询、比对等相关工作要求、项目内容和模块应用等集成于一个工作平台,统一进行规范化操作处理,要做到操作简便、结果明了,更好地适应基层一线工作需要。

    要按照总局确定的简并票种、统一票样、网络开票、建立平台的发票管理工作思路,依托信息化手段改革完善发票管理模式,通过实现发票信息全面采集,提供多种发票查验功能,强化监控分析来严厉打压开假票、虚开票的生存空间。

    要积极鼓励倡导管理创新。按照信息管税的思路,树立现代化税收管理理念,掌握运用现代科技手段,在制度建设和管理形式等方面大胆探索,积极创新。

    (二)以税收征管状况分析为抓手,着力完善四位一体的税源管理联动运行机制

税收征管状况分析是立足于信息管税的科学思路,进一步加强涉税数据分析应用水平,提高税收征管状况整体把握能力,挖潜堵漏增收,夯实税源管理基础的一项综合性、全局性工作,是现阶段和今后一段时期内的重要工作任务。目前,开展税收征管状况分析只是通过信息系统对税收管理活动进行全面监控的开始,随着税收管理的需要和信息技术的应用,今后监控分析的范围会逐步扩大。

    税收征管状况分析工作涵盖的内容多、范围广,包括税收征管基本情况分析、经济与税收联动分析、税收收入总量与结构分析、税负及申报真实度分析和相关涉税数据信息分析等。各单位要充分认识到开展税收征管状况分析工作的重要意义,将此项工作作为我局进一步强化征管措施、完善征管长效机制的主要抓手,要立足于税收分析,充分发挥税收分析、纳税评估、税务稽查和综合税源管理四位一体工作机制的效能;要通过建立健全税收征管状况分析工作制度,建立包括税源风险预警和应急反应机制在内的常态化工作机制,全面及时的发现存在问题和管理漏洞,深入细致的查找症结和原因,夯实管理基础和薄弱环节,有针对性的采取防治和整改措施,一抓到底,及时反馈,进一步强化科学化、专业化、精细化管理,切实提高税收征管工作水平和质量。各单位要把开展税收征管状况分析工作作为常态性、机制性的工作,通过联席会议或分析小组等形式,抓早抓紧抓好,抓出成效。

    (三)继续加强信息化建设,重点做好涉税数据信息的采集、加工利用和资源共享

    信息化建设是税收征管工作的支撑和依托。要发挥数据大集中的优势,在切实做好综合征管软件运维保障工作的基础上,进一步完善相关外围辅助软件,积极促进系统整合和信息共享,稳步推进信息化建设步伐;要拓宽涉税数据的采集渠道和途径,规范数据信息的采集录入和逻辑校验,切实保障基础数据的真实、完整和准确;要不断提高应用操作和业务运维水平,强化数据信息的分析应用水平,对海量数据进行深度加工和增值利用,逐步提升信息化监控管理能力。

    要完善数据管理制度和机制,提高数据质量。按照统分结合的原则,充分利用现有资源,逐步建立涉税数据应用及分析监控平台;进一步集中各类涉税数据,并逐步向各级税务机关开放数据查询,为基层开展纳税评估、税源监控和税务稽查提供数据支持。基层税务机关要充分利用涉税数据和分析结果,有针对性地强化税源管理。

    (四)以行业建模为方向,稳步推进纳税评估工作

    要进一步细化纳税人分类,掌握纳税人的生产经营规律和涉税信息变动规律,按照经营规模、行业、类型、经营方式、纳税信用等涉税情况,探索建立分级分类监控管理网络,使综合税源管理由分户式管理逐步向链条式监管服务转变,有针对性地加强对所管辖纳税人的税收分析监控。

    加强行业税收管理主要包括三个方面内容:行业税收管理、行业税源预警分析、行业建模评估。通过行业税源预警分析为纳税评估确定对象、疑点,指明评估方向;通过行业建模评估,摸清不同行业企业的经营和核算特点,为行业税收管理提供方法和规律,为行业税源预警分析提供分析模型,同时引导纳税人税法遵从;行业税收管理通过对预警分析、建模评估反映问题和提供的方法、规律的汇总归纳,进一步加强行业税收日常管理。

    同时不断完善改进纳税评估工作方法,完善行业评估模型,加大行业评估力度。优化评估流程,规范评估文书,适时开展联合评估、联合建模,继续稳步提高纳税评估工作质量和效率。

    (五)积极探索个体小规模纳税人和税务机关社会化管理相结合的新路子

    要针对中小企业的不同特点,分别实施查账和核定征收管理方式。强化信息采集,摸索行业规律,按行业、市场实施分类管理,推进以票控税。对个体工商户、临时经营户的零散税源可根据征管条件,依法实施委托代征。继续落实好《个体工商户税收定期定额征收管理办法》和《个体工商户建账管理暂行办法》。推进国税和地税联合管理个体工商户工作,人机结合共同核定纳税定额。根据实际情况采取以征代报的管理办法。要确保个体计算机定额系统所采集信息的全面性和准确性,进一步完善个体定额指标体系,切实做到公平、公正、公开。要逐步提高个体税收的征收面。要把建帐建制工作真正落到实处。继续做好总局重点监控的10户个体纳税大户的税源统计、分析工作。

    个体小规模纳税人管理要以部门协作配合和交流共享为基础,积极探索尝试税务机关和社会化管理相结合的新路子新方法。要积极发挥协税护税组织的作用,国地税相关部门可以联合搭建社会化协税护税网络,并逐步充实丰富其具体工作项目和内容。

     (六)不断加强税收征管科技基础建设、制度建设和队伍建设

    要以企业基础信息交换平台为依托,落实信息交换制度,推进基础信息互通互联工作,发挥各部门的服务联动综合效应,最大限度压缩税务登记与工商登记的时间差与数量差,做好信息核对工作,减少户籍盲点。合理界定办理税务登记的各类空户、虚户,区别不同成因,明确处理方法,夯实户管基础,尽可能避免给后续税务管理加重负担。进一步实施户籍巡视制度,加强漏征漏管户清查与管理。坚持属地管理与分类管理相结合原则,实施属地管理原则下的分类管理。规范现行户籍管理存在的薄弱环节,做好纳税人开业、变更、停复业、跨区迁移、注销管理工作,加强非正常户认定管理和注销管理。

    要进一步完善税收管理员制度,理顺工作职责,保证适当数量的人员从事一线税源管理。要坚持管户与管事相结合、管理与服务相结合、属地管理与分类管理相结合原则,依托信息化促进规范化、精细化、高效化,提高工作效率;加强对基层管理员工作任务的科学分配和有效管理,逐步理顺和规范税收管理员工作职责,突出税收管理员在分析纳税人申报真实性过程中渗透管理服务的主要职责,把强化税源管理和分析任务落到实处。要从保护税收管理员的角度出发,综合性的考虑基层各类执法风险,建立和完善行之有效的内部监督制约机制,加强税收风险意识教育,进一步强化对税收管理员各类执法行为的监督,积极探索建立税收管理员绩效考核机制。

要进一步完善征管科技工作的绩效考核评价机制。注重考虑基层工作量和工作难度,注重发挥基层工作积极性和创造性,注重对整体性的工作绩效衡量。要从定性和定量两方面入手,切实考虑各项考核指标的针对性、指导性和可操作性,做到透明统一,不断完善考核评价指标,健全考核评价机制。

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