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来源：余姚市国家税务局 余姚市税务学会 2011年3月4日
余姚市国税局 张健 内容摘要：推行信息管税战略是以信息化带动税收征管现代化的必然要求，也是我国税收征管思路的重大变革。推行信息管税战略，是健全税源管理体系，加快信息化建设，提升队伍素质，提高征管质效，逐步实现税收征管现代化的必然要求，也是全面提高税收征管水平的必由之路。 关键词：信息管税 风险管理 管理体系 运行机制 信息管税是适应信息社会发展趋势，推进税收征管根本性变革的必然要求，对于强化税源管理、防范税收风险、提高税法遵从度具有十分重要的作用。在当前我国税收工作加快发展和税收征管体制不断改革完善的情况下，国家税务总局于2009年6月适时召开了全国税收征管和科技工作会议，此次会议将信息管税确定为当前和今后税收征管与科技工作的思路。这是有效利用信息化手段规范税收征管、提高征管工作效率的一个难得契机，如何领会精神，树立税收风险意识，完善税收信息管理机制，加强业务与技术的融合，提升纳税服务能力，健全税源管理体系，提高税收征管水平值得我们进一步探索和研究。 一、当前信息管税存在的问题 (一)信息数据采集质量不高。由于没有一整套涵盖税收所有业务的涉税信息指标体系和数据采集标准，采集录入数据信息随意性较大，质量不高，与纳税有关的第三方信息采集渠道不畅，采集的信息深度和广度不够，数据信息质量影响了涉税信息分析的应有价值和对税源的有效监控。 (二)信息共享整合不畅。税收征管信息存在着重软件轻管理、重开发轻应用、重建设轻整合、重形式轻效果的问题。各类信息系统之间数据没有全面梳理整合，导致涉税信息的重复录入，多头信息难以共享。基层税务部门尚未搭建一个完整的信息交流分析应用平台，各部门各系统纵横向之间，内外部之间数据信息各自为政，信息交流不及时、不顺畅，信息综合利用率低，影响了税收征管质量。 (三)信息应用范围层度不深。税收分析的方法不多，仍然处于依托行业指标和预警值对纳税人生产经营情况进行纵横向简单比较评估的层面，纳税评估手段单一，各类税收管理指标值的设定和风险度的测评没有真正让数据说话，涉税信息的分析应用没有真正体现在对税收征管质量的贡献度和对税收收入增值作用等关键指标上。 (四)信息管税管理体系不健全。基层税务部门没有建立健全适应信息管税的管理体系，县局、分局、税收管理职能部门、税收管理员实施信息管税没有明确的管理分工和管理责任，影响了信息管税的质效。 (五)信息管理运行机制不匹配。信息管税是对整个征管模式的变革，需要业务和技术的高度融合，基层税务部门没有与之相配的运行机制来保证各项工作协调有序运转，影响了信息管税效能的发挥。 二、推进信息管税应把握的重点 （一）以树立税收风险管理理念为先导。 税收风险管理，是指税务机关通过对税收风险的预测、识别和排序，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，并通过合理的服务和管理措施规避、防范或处置税收风险的过程。税收管理中总是存在着由于纳税人不能或不愿依法、准确纳税而致使税款流失的风险。不同类型的纳税人，其风险点也不尽相同。这就要求税务机关多渠道及时、完整、准确地采集、掌握、分析税源信息，并将信息进行分类，从纳税人所处行业、企业规模、经营状况、管理水平等方面进行识别，综合确定各风险行业、风险企业和风险等级。通过对税收风险的确认，对不同风险等级的企业实施不同的管理措施，加强税收管理的针对性，从而提高工作效率。通过税收风险档案、案头分析、信息比对、约谈、现场核实、审计等方法，可以有效规避防范税收风险。近年来，国外的税务机关开始引入税收风险管理理念，构建起现代化的信息管理系统，加强税源监控、防止税款流失，取得了明显成效。实践证明，要推进信息管税，必须牢牢树立税收风险管理理念并使之逐步深入人心。 （二）以信息采集和利用为核心。 在信息化条件下，税收征管过程已实际体现为税务机关依法对纳税人相关信息进行采集、整理、分析、利用，并由此采取相关管理措施的全过程。因此，实行信息管税，必须明确涉税信息流在现代税收管理中的核心作用，切实抓好信息采集、信息整理与存储、信息加工与分析、信息传递与处理等核心工作。首先要强化信息采集，这是落实信息管税，实施税收信息管理的初始环节。要认真研究解决采集哪些信息、从哪儿采集、由谁来采集以及采集标准等问题，努力做到全面、及时、准确。按照统一规范的原则，建立涵盖税收所有业务的涉税信息指标体系，形成全系统统一的数据采集标准和操作规范。其次，要提高信息质量，要建立健全相关考核制度，规范电子数据的录入，把好数据入口关，提高基础数据质量。在数据录入过程中，也要注重把握不同数据之间的勾稽关系，通过人机结合比对来校验数据，使所有数据符合会计关系、统计关系，提高数据信息质量。通过从源头上加强数据质量，保障涉税信息的真实性、准确性。第三，要深化数据分析利用。要建立起上下级税务机关协同配合的有梯次的涉税信息分析机制，注意发挥不同层级税务机关在涉税信息分析中的作用，既有宏观分析、区域分析，又有行业分析、具体纳税人的分析，更好地提高税收征管水平服务。 （三）以税收业务与信息技术的融合为关键。 信息管税的过程，实际上是征管业务与信息技术高度融合的过程，既要强调发挥信息化的支持保障作用，又要注重管理业务的创新。业务是技术建设的先导，技术是业务实现的支撑。落实信息管税，不可避免地涉及到观念、机构、流程、机制、习惯的改变，必然带来业务重组、机构重组、不同层级机构事权的调整以及职能实现方式的转变。业务流程的设计要基于改善税源信息不对称状况，根据信息需求来规划税源信息的收集、传输、存储、加工、维护和应用等各项业务。在这个过程中要贯彻人机结合的理念，加强业务与技术的融合。在征管科技部门内部，要搞好业务、技术人员的协作配合；同时，也要注意搞好与信息技术部门的协调、合作。制订业务战略、完善业务需求，要注意吸收技术部门和人员参与，遵循信息化建设规律，考虑技术实现条件；开展信息系统建设，要积极了解掌握业务需求及发展方向，以业务需要为主导开展技术规划和设计。通过业务和技术高度融合，避免出现“两张皮”现象，切实提高信息管税的效能。 （四）以加强纳税服务工作的结合为创新。 信息管税，是税收征管工作思路的重大变革，是加强税源管理、提高征管质效的必然要求。纳税服务工作贯穿于税收征管的全过程，是税务部门履行职责的核心业务。特别是新的综合征管软件成功上线运行之后，征管工作迎来了新的机遇与挑战，仅靠优良的服务态度、舒适的服务场所已不能满足纳税人的现时需求。要将信息管税与加强纳税服务工作同研究、同布置、同落实，以信息管税提升纳税服务，以纳税服务推进信息管税，实现信息管税与纳税服务工作的创新与发展。 三、以信息化带动征管现代化的建议 （一）完善信息税收法律体系。 建立和完善信息税收法律体系，是全面提高信息管税水平的必由之路。相关的法律和规章是信息管税工作权力的来源，也是信息管税工作效率的保证。税务机关应及时制定统一的信息管税办法，对信息管税的概念、范围、岗位职责、执法方式、工作规程、获得支持以及纳税评估的相关内容等予以明确。同时，应尽快修改《税收征管法》，对信息化条件下税务协助制度不健全、新征管措施缺乏法律依据等问题予以彻底完善，赋予税务机关从更广范围搜集获得信息的权力和依法获得社会各部门协助的权利，使信息管税工作有章可循，有法可依。 (1)对纳税评估的法律地位予以明确界定。近年来纳税评估在我国税收管理工作中的重要性与日俱增，但是纳税评估缺乏完整明确的法律依据，纳税评估本身方法不科学、程序不规范、结果处理随意性大，同时纳税评估与日常检查、税务稽查的职责没有清晰定位，三者的关系没有科学理顺，导致实践中出现了“以评代查”、“以补代罚”等问题，不仅纳税人无法得到公平公正的对待，而且加大了税务人员的执法风险。因此，在相关法律的修订中，一是要确立纳税评估的法律地位，健全纳税评估制度，统一规范纳税评估的方法、程序和结果处理，明确纳税评估是对纳税人纳税申报质量即申报真实性和准确性的审核，将纳税评估作为税源监控的一项重要内容，既是管理也是服务。二是要科学定位纳税评估与日常检查、税务稽查的职责，从而形成纳税评估、日常检查、税务稽查三位一体的税源监控格局。 (2)解决电子申报资料的法律效力问题。随着税收信息化建设的迅猛发展，网上申报纳税方式因其方便快捷的特点被纳税人普遍接受使用，但现行税收征管法没有明确电子申报资料的法律效力，规定“纳税人采取电子方式办理纳税申报的，应当按照税务机关规定的期限和要求保存有关资料，并定期书面报送主管税务机关”，这实际上否认了电子申报资料的法律效力，给征纳双方都增加了成本。一方面，税务机关必须投入大量的资源用于储存纳税人各种纸质申报资料，另一方面，纳税人在电子申报成功后再另行报送纸质资料，额外增加了人力和物力支出。因此，在相关法律的修订中，应对电子申报资料的法律效力问题进行明确，在从技术方面保证电子申报纳税的唯一性和不可更改性的前提下，规定根据电子签名法或征纳双方认可的方式，使用电子化签名报送的各类电子申报资料具有与纸质资料同等的法律效力。 (3)解决第三方信息报告制度的可操作性，建立完善的税务行政协助制度。解决征纳双方信息不对称问题是信息管税的重点。在我国当前以纳税人自行申报为主的税收征管模式下，税务机关对纳税人申报纳税情况进行审核监督和风险管理的主要依据来源于税务机关内部的纳税人涉税信息，而对于与纳税人应税行为有关的第三方信息，尽管在现行征管法中也规定了第三方信息报告制度，但此规定原则性较强，缺乏实际操作性，而且相应的责任追究条款缺失，导致税务机关缺少第三方实质配合，实践中获取第三方信息难度极大，直接影响到税源监控能力的提高。因此，在相关法律的修订中，应提高第三方信息报告制度的可操作性，明确第三方的税务行政协助义务，对应向税务机关提供涉税信息的主体、内容、时间、方式、法律责任等做出明确规定，建立较为完善的税务行政协助制度。 （二）建立适应信息管税要求的管理体系。 实施信息管税，信息是手段，管理是关键，税收是目标。要建立适应信息管税要求的管理体系，在数据平台信息高度共享的前提下，让基层税收管理员，中间的管理层、上面的决策层按照不同的管理职能，调整角色，形成纵向上下之间、横向部门之间，职能配置、协调配合机制进一步优化，以更好地适应信息管税的要求，实现管理分工科学化、责任明确化和管理效率最大化。 (1)局领导决策。局领导要根据上级要求和本地税收管理实际制定征管措施，利用数据管理平台，对税收计划执行情况及税收经济运行情况等进行分析，用数据揭示经济发展、产业结构、行业税收征管状况之间的内在联系，实现对税收管理的科学决策。在税收管理中发挥“指挥中枢”的作用。 (2)业务部门管事。具有税收管理职能的税政、征管、收入核算等部门负责对决策层制定的工作规划、举措进行具体的组织实施。管理人员利用数据管理平台提供的数据模型，根据决策层的要求采取有效措施进行组织落实，并根据业务需求，采取关联分析法，从宏观上针对不同地域、产业、行业和注册类型等制定切实可行的管理办法，指导分局和税收管理员强化税收征管，并要进行多角度、多层次、分类别的分析评估，从微观上对单个纳税人进行“一户式”查询分析，提高管理的针对性。 (3)管理人员执行。税收管理员负责对纳税人进行日常监管、对管理层制定的各种管理办法进行具体的贯彻执行。利用数据管理平台提供的分析和监控功能，对本辖区纳税人征管情况进行分析评估，有针对性地加强管理。牢固树立创新意识，注重用新思路、新办法解决信息管税工作中存在的问题和矛盾，用新的理念、新的举措提高工作质量和效率。做到服务与管理的有机结合，在强化管理中提高服务水平，在优化服务中加强税收管理。 （三）健全“四位一体”信息管税运行机制。 信息管税是对整个征管模式的变革，“业务驱动技术发展，技术推动业务变革”，要实现业务与技术的高度融合，既要发挥信息化的支撑保障作用，又要注重征管业务的创新，必须有一套完整的与之相配套的运行机制来保证各项工作协调有序运转，实现管理效能最大化。根据国家税务总局对信息管税工作的要求，重点要抓好税收评估、部门联动、税务稽查、内部监督四个环节，建立健全 “四位一体”信息管税运行机制，促进税收秩序的进一步规范。 (1)健全税收评估预警机制，对税源状况进行体检。通过科学设置预警指标，建立分行业、分纳税人类型的评估分析模型。利用计算机系统快速准确地对企业的纳税情况进行全面体检，对超出正常值范围的指标提出预警，由税收管理员进行核实、处理、反馈，实现税收管理由管户向管事的转变。 (2)部门纵向横向联动，对税收疑点进行会诊。在横向联动上，发挥征管、税政、收入核算等各部门作用，在数据分析发布、纳税评估分析、税收检查反馈、征管程序优化等方面，加强统一管理和协同部署，提高协同运作能力。在纵向联动上，县局、分局明确职责分工，各有管理侧重，在税源管理各环节上，强化税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查等各项工作的上下整合和互动，形成税源税基控管合力。 (3)强化税务稽查，对重大问题实行解剖。税务稽查是税源管理的最后一道防线，要充实稽查力量，创新稽查机制，改进检查方式，加大对重点行业、重点税源的专项检查力度，发挥稽查以查促收的重要作用。要开展解剖性检查，把疑难病症查深查透、既要查出税收漏洞，又要查出征管漏洞，通过稽查发现税收管理存在的带有规律性的问题，用以指导日常征管，发挥以查促管重要作用。 (4)推行征管质效激励和问责制，增强固本效果。在信息管税中，为激发和调动基层信息管理人员的积极性和创造性，推行“征管质效激励机制和问责制”，用科学考核体系，细化考核指标、明确工作职责、工作标准和奖励办法，对评选出信息管理能手进行奖励。对信息管理中出现的征管问题及稽查中查出涉税金额较大的案件，对税收管理及相关人员进行征管质效问责，追究其过错，以强化管理人员的责任意识，提高执行力，推动信息管税的高效运转。 推行信息管税，既是解决当前税收征管问题的有效措施，也是税务部门落实科学发展观的长远性基础工作，是税收领域中的一场深刻变革。因此要牢固树立信息管税的思路和理念，加强宣传，使信息管税的理念深入人心。用信息加强管理、用信息加强考核、用信息数据体现税收的公开、公平和公正原则，牢固树立信息管税的理念，提高税源管理水平，最终实现现代化、规范化、信息化的税源管理。 |
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