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论“收缴”的法律性质与适用
2008-11-17
武汉市人民警察培训学院 李宝记 【摘
要】我国行政法律法规中有较多“收缴”的规定，对其法律性质一直未明确，使用语境与词义上也有较大区别，并导致执法实践中的模糊。如何理解并界定“收缴”，修正相关法律法规，避免法律上的歧义，以正确适用“收缴”，规范行政执法是本文旨意。 【关键词】收缴 法律性质 界定与适用 我国《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》等行政法律、法规、规章都有关于“收缴”的规定，但在使用语境与词义上是有较大区别的。在公安行政执法实践中，公安机关及其执法人员对“收缴”的理解、适用也是不一致的。法律上的歧义与实践中的模糊说明有必要对“收缴”作专门深入的研讨，以厘清“收缴”的概念，明确“收缴”的法律性质，界定“收缴”为行政处罚的执行措施，而非一种独立的行政强制措施，从而正确设定与适用“收缴”。 一、“收缴”的法律规定与理解 （一）收缴罚款 我国大多数行政法律、法规、规章中都有这种用法，在这些法律、法规、规章中关于对于罚款的收缴，实际上是行政处罚的执行措施。如《中华人民共和国行政处罚法》第46条规定作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除按规定可当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。第49条规定行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。此外《中华人民共和国行政处罚法》第48条、49条、50条、57条，《治安管理处罚法》第104条、115条、116条，《中华人民共和国道路交通安全法》第82条、108条、115条等都是-size: 12.0pt; mso-font-kerning:
0pt"> （二）强制收缴 我国《治安管理处罚法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国居民身份证法》、《中华人民共和国枪支管理法》等法律除了“收缴罚款”类的“收缴”外，还从另一个层面规定了“收缴”，但并没有明确规定这种“收缴”的法律属性，从字义上看这种“收缴”是一种“行政强制”，而我国《行政处罚法》等基本法并没有类似的规定。“收缴”在特定的法律中，有其特定的含义。 1、收缴毒品、淫秽物品等违禁品、违禁用具 我国原《治安管理处罚条例》第7条规定：违反治安管理所得的财物和查获的违禁品，依照规定退回原主或者没收，违反治安管理使用的本人所有的工具，可以依照规定没收。具体办法由公安部另行规定。这就表明我国原《治安管理处罚条例》没有关于“收缴”的规定，而《治安管理处罚法》第11条规定：办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。违反治安管理所得的财物，追缴退还被侵害人；没有被侵害人的，登记造册，公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库。《治安管理处罚法》不仅规定了“收缴”，还规定了“追缴”，但并没有明确规定这种“收缴”或者“追缴”的法律性质。 2、收缴证照 《中华人民共和国道路交通安全法》第96条规定：伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴。另外该法还规定：任何单位和个人不得收缴、扣留机动车号牌。公安机关交通管理部门以外的任何单位或者个人，不得收缴、扣留机动车驾驶证。《中华人民共和国居民身份证法》第17条规定：伪造、变造的居民身份证和骗领的居民身份证，由公安机关予以收缴。这种规定类似于暂扣或者吊销许可证。 3、收缴车辆警报器、标志灯具 《中华人民共和国道路交通安全法》第97条规定：非法安装警报器、标志灯具的，由公安机关交通管理部门强制拆除，予以收缴并处200元以上2000元以下罚款。在这里收缴外还要并处，似乎是把“收缴”作为一种行政处罚措施来使用。 4、收缴拼装、报废机动车 《中华人民共和国道路交通安全法》第100条规定：驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废。 5、收缴枪支 《中华人民共和国枪支管理法》第26条规定：配置民用枪支的单位和个人不再符合持枪条件时，必须及时将枪支连同持枪证件上缴核发持枪证件的公安机关；未及时上缴的，由公安机关收缴。第27条规定：不符合国家技术标准、不能安全使用的枪支，应当报废。配备、持有枪支的单位和个人应当将报废的枪支连同持枪证件上缴核发持枪证件的公安机关；未及时上缴的，由公安机关收缴。 从上述法律对于“收缴”的文字表述可以看出：收缴似乎更多在具体执行中使用，而很难看出“收缴”是一种独立的行政强制措施。除了“收缴罚款”外，这种“收缴”实质上是强制收缴，即公安机关为了实现行政目的，对行政相对人的违禁品、违禁用具或者违法证件依法采取直接强制接管或接收的一种行政强制措施。 二、“收缴”的性质界定与立法建议 从行政法理上讲，“收缴”与“没收”两者并无严格区别，均应认定为行政处罚行为。这里所说的“没收”就是我国法律中所规定的“没收违法所得、没收非法财物”的简称，“没收违法所得、没收非法财物”是国家行政机关依法采取的一种独立的行政处罚种类。“没收”作为法定的行政处罚，具有如下几个特征：首先，没收处罚的主体必须是国家行政机关（包括行政机关依照法律、法规或者规章的规定委托的组织），或者是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。其次，没收的适用对象是违法的行政相对人，被处罚人必须具有行政责任能力，且实施了违法行为。再次，没收的标的物是违法所得和非法财物。最后，没收本质上是对公民、法人或者其他组织的财产的剥夺。 在我国除了刑罚中的“没收财产”，“没收”大多数属于行政法中的行政处罚范畴。《行政处罚法》第8条规定：“行政处罚的种类：……（三）没收违法所得、没收非法财物；……”。其他法律、法规、规章中直接使用“没收违法所得”的不少，但是直接规定“没收非法财物”的不多，往往具体规定被没收的物品名称。我国现行法律明确规定“没收违法所得、没收非法财物”是一种行政处罚措施，而未明确规定“收缴”的法律性质。从现行法律规定来看，“收缴”不是独立行政处罚措施，似乎应该认定为行政强制措施的一种。但从法律后果看，“收缴”是一种处分性行为，它与查封、扣押等限权性行为不同，它不仅仅限制对象物的使用权，而是剥夺其所有权，对行政管理相对人的利益影响是一样的。这样人为地设定了“收缴”与“没收”两个概念的差异，反而带来一些概念上、理论上的混乱和法律上的歧义，并导致行政执法中的茫然。 因此，把“收缴”限定为行政处罚的执行措施，一般属于行政强制中的行政强制执行措施则比较合理、恰当。上述法律、法规、规章中作为一种独立的强制措施的“收缴”，并无存在的必要，完全可以按“没收”进行处理。这样就应当对我国现行有关法律、法规、规章进行适当修改与完善。 （一）修改《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国居民身份证法》、《中华人民共和国枪支管理法》等法律法规，在法律中明确限定“没收”的对象，也就是明确规定“没收非法财物”中“非法财物”的范围和和种类，凡是毒品、枪支、违禁品、假冒伪劣物品、禁止流通物和限制流通物诸如此类，一律归入“非法财物”予以“没收”。这样，“收缴”就仅仅是一个普通用语，或者作为行政处罚的一种执行措施，不再具有特定行政法上强制措施的含义。 （二）明确规定“没收非法财物”不必以被没收人具有所有权为条件，即使不是被没收人所有的物品，行为人主要用于非法用途，同样应当没收。防止被处罚人以物品不归自己所有为由逃避处罚，也可能是立法机关设置“收缴”的一个理由。实际上现行行政法律并不存在这方面的障碍，仍然可以明确规定非法使用的合法物品也应当作为非法财物予以没收。 （三）明确规定没收后只能产生上交国库和销毁两个后果。返还被侵害人，实际上行政机关以自己的行为主动恢复了受害人的民事权利，而本质上这是应由侵权人承担的侵权的民事责任。“没收非法财物、没收非法所得”是一种财产占有权强制暂时转移给国家机关的处罚。公安机关将一部分财产性证据扣押和返还，只是在行政程序上具有行政意义，并不能改变其民事责任的本质。而实际上，任何行政强制措施，所需要转移的只是占有权（更何况违禁品不存在法律所保护的所有权）。 （四）对于不满十四周岁的未成年人、精神病人等无责任能力人的非法财物和违法所得，应当返还受害人的，其民事责任可以由其监护人承担，但是没收处罚的行政责任不可转移。在这里可以借鉴外国法的先进作法，通过修改法律进行规定：由行政机关在行政管理相对人无法配合的情形下，针对财产单方作出宣告，从而使这种宣告成为一种区别于具体行政行为的事实行为。 三、适用“收缴”应注意的问题 与《治安管理处罚法》相适应，公安部对2003年8月26日发布的《公安机关办理行政案件程序规定》进行了修正，于2006年8月24日发布实施新的《公安机关办理行政案件程序规定》。新的《公安机关办理行政案件程序规定》共有12个条款规定了“收缴”，其中第30条、156条、166条、167条、168条规定的“收缴”是收缴罚款，属于行政处罚的执行措施，第31条、147条、160条、161条、162条、170条、186条规定的“收缴”则是“强制收缴”。在现行法律框架下，公安机关在办理行政案件的过程中，相对来说“收缴罚款”较好理解与适用，适用“强制收缴”时应当注意下列问题： （一）适用当场处罚程序时，对违禁品可以当场收缴 《公安机关办理行政案件程序规定》第30条规定：违法事实确凿，且具有下列情形之一的，人民警察可以当场作出处罚决定，有违禁品的，可以当场收缴：1、对违反治安管理行为人或者道路交通违法行为人处200元以下罚款或者警告的；2、对有其他违法行为的个人处50元以下罚款或者警告、对单位处1000元以下罚款或者警告的；3、法律规定可以当场处罚的其他情形。根据这一规定，公安机关在违法事实确凿，有法定依据的前提下，对有违反治安管理或者道路交通管理的行为人，有其他违法行为的个人、单位，法律规定可以当场处罚的其他情形适用当场处罚时，有违禁品的，可以当场收缴违禁品。 （二）有违法行为，依法不予行政处罚时，应当追缴或者收缴违法所得和非法财物 《公安机关办理行政案件程序规定》第147条第2款规定：公安机关在作出行政处罚决定时，对确有违法行为，但有依法不予行政处罚情形的，作出不予行政处罚决定；有违法所得和非法财物的，应当予以追缴或者收缴。按照这一规定，公安机关在办理行政案件根据行政案件的不同情况作出不同的处理决定，对确有违法行为，但有依法不予行政处罚情形的，在作出不予行政处罚决定时，应当追缴或者收缴违法行为人的违法所得和非法财物。 （三）对违禁品，用于违法活动的工具、设备或涉案财物应当收缴 原《公安机关办理行政案件程序规定》第152条规定：主要用于违法活动的下列工具、设备或者涉案财物应当收缴：1、赌博用的赌具；2、制作、复制、传播淫书、淫画、淫秽音像制品和其他淫秽物品使用的设备；3、吸食、注射毒品的器具；4、倒卖的有价票证或者骗取财物的用品；5、其他应当收缴的工具和财物。第153条规定：对淫秽物品、毒品和反动、邪教、迷信印刷品等违禁品，一律收缴。现《公安机关办理行政案件程序规定》合并了这两条规定，取消了原《公安机关办理行政案件程序规定》的“应当收缴”与“一律收缴”的区别规定。现《公安机关办理行政案件程序规定》第160条规定：公安机关在办理行政案件中查获的下列物品应当依法予以收缴:1、毒品、淫秽物品等违禁品；2、赌具和赌资；3、吸食、注射毒品的器具；4、伪造、变造的公文、证件、证明文件、票证、印章等；5、倒卖的有价票证；6、直接用于实施违法行为的本人所有的工具；7、其他法律、法规规定可以收缴的非法财物。同时还规定直接用于实施违法行为的本人所有的工具，除非有证据表明属于他人合法所有，可以直接认定为违法行为人本人所有。违法所得的财物应当依法予以追缴或者没收。 根据这一规定，公安机关在办理行政案件中，对毒品、淫秽物品等违禁品无论是否直接用于违法行为，也无论是否其本人所有，一经发现，必须全部收缴。但是在具体实践中，大家还应该注意：如果在工作中发现了违禁品，却又不能当场确认时，就不能直接作出收缴的决定予以收缴，而应该对其先行采取“扣押”措施,并在法定的扣押期限内，对“淫秽物品”做出鉴定，对“毒品”进行检测，对“印刷品”的性质进行认定。当这些工作完成，能够证明这些物品就是违禁品时，才可以对其作出收缴的决定予以收缴。 对违法行为人用于违法活动的工具、设备或涉案财物也“应当收缴”。这里需要注意，收缴的前提必须是这些物品主要用于违法活动，而不能因违法嫌疑人偶尔用这些物品实施了违法行为，就一概收缴。实践中，对违法嫌疑人使用的工具、设备或者财物应当以其直接在违法行为中使用为限，而不能无限制的扩大。还有只要这些物品直接用于违法活动的，就应当收缴，而无论这些物品是归违法嫌疑人本人所有，还是其他人所有。而对直接用于实施违法行为的本人所有的工具，除非有证据表明属于他人合法所有，可以直接认定为违法行为人本人所有予以收缴。 （四）收缴的决定 《公安机关办理行政案件程序规定》第161条规定：收缴由县级以上公安机关决定。但是，违禁品，吸食、注射毒品的器具以及非法财物价值在500元以下且当事人对财物价值无异议的，公安派出所可以收缴。作为强制措施，一般情况下“收缴”应当由县级以上公安机关作出决定，但对毒品、淫秽物品等违禁品，吸毒（吸食、注射毒品）器具，价值在500元以下且当事人对财物价值无异议的非法财物，公安派出所可以决定收缴。 《公安机关办理行政案件程序规定》第161条还规定：追缴由县级以上公安机关决定。但是，追缴违法所得的财物应当退还被侵害人的，公安派出所可以追缴。“追缴”作为后续措施，相对来说“追缴”的决定比“收缴”的决定严格些，除追缴违法所得的财物应当退还被侵害人的，公安派出所可以追缴外，只能由县级以上公安机关决定。 （五）收缴标的物的最终处理 根据《治安管理处罚法》第31条的规定，《公安机关办理行政案件程序规定》第162条规定了收缴标的物的最终处理方法： 公安机关对收缴和追缴的财物，经原决定机关负责人批准，按照下列规定分别处理： 1、属于被侵害人或者善意第三人的合法财物，应当及时返还； 2、没有被侵害人的，登记造册，按照规定上缴国库或者依法变卖或者拍卖后，将所得款项上缴国库； 3、违禁品、没有价值的物品，或者价值轻微，无法变卖或者拍卖的物品，统一登记造册后予以销毁； 4、对无法变卖或者拍卖的危险物品，由县级以上公安机关主管部门组织销毁或者交有关厂家回收。 （六）收缴时法律文书的使用 按照《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，收缴财物需经县级以上公安机关负责人批准。需对涉案物品进行收缴时，首先应当填写《收缴物品审批表》，由县级以上公安机关负责人批准后，做出收缴决定，按公安部《公安行政法律文书（式样）》（试行）要求制作《收缴/追缴物品清单》。《收缴/追缴物品清单》既可以与公安行政处罚决定书同时使用，也可以作为单独的收缴或者追缴决定书使用。既有收缴又有追缴的，应当分别制作清单。销毁收缴的违禁品时，还需填写《销毁违禁品审批表》，报县级以上公安机关负责人批准，统一登记造册后再销毁。收缴的物品属于被侵害人合法财物的，应及时发还被侵害人，并《收缴/追缴物品清单》上载明发还情况。公安部《公安行政法律文书（式样）》（试行）从简化行政办案程序、减少法律文书种类的角度规定收缴时只需制作《收缴/追缴物品清单》，并视之为行政决定，如有不服可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。从行政法的角度，适用收缴时制作《收缴/追缴物品决定书》并填写单纯的《收缴/追缴物品清单》或者直接将《收缴/追缴物品清单》改为《收缴/追缴物品决定书》更为合理规范。 【参考文献】 1、方世荣主编，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社， 2、周估勇著，《行政法原论》（第2版），中国方正出版社， 3、王名扬著，《比较行政法》，北京大学出版社， 4、余凌云主编，《治安管理处罚法的具体适用问题》，中国人民公安大学出版社， 5、李忠信主编,《公安机关办理行政案件程序规定理解与适用》,吉林人民出版社,2003年9月 6、应松年主编，《当代中国行政法》，中国方正出版社， 7、任惠华主编，《治安行政法》，法律出版社， |
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