破解发展难题 协调推进“三化”

破解发展难题 协调推进“三化”

　　中华全国农民报协会、农民日报社、全国中小城市发展委员会、河南省洛阳市委市政府、河南电视台共同主办的“全国'三农’媒体与中小城市科学发展座谈会”，近日在河南省洛阳市举行。与会者就协调推进工业化、城镇化和农业现代化，进一步营造全社会关心农业、关注农村、关爱农民的浓厚氛围等问题进行了研讨。

　　与会者认为，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是“十二五”时期的一项重大任务，也是中部地区实现转型跨越亟须破解的重大课题。应紧紧抓住中原经济区建设上升为国家战略的历史机遇，努力探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型工业化道路，加快推进城乡发展一体化。

　　与会者提出，协调推进“三化”，需要着力破解一些难题。一是着力破解“三化”争地难题。在工业化、城镇化过程中，土地资源日益稀缺。要做到“两保一高”，即严格保护耕地特别是基本农田，基本保障工业化、城镇化用地需求，提高土地利用效率，基本途径之一是坚持并规范城乡建设用地增减挂钩制度，合理确定增减挂钩项目区，创新增减挂钩形式，切实保护农民利益，促进城乡统筹发展。二是着力破解人力资源保障难题。解决好劳动力在农业和非农业、人口在城市和乡村优化配置的问题，需要加快发展职业技术教育以提升劳动者素质，努力创造就业岗位以促进劳动力向二、三产业转移，坚持产城互动以促进农村人口向城镇转移。三是着力破解要素平等交换难题。就农业自身而言，可以通过提高生产技术水平和组织化程度提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，加强高标准农田建设，加快农业科技进步，推进适度规模经营，提高农业经营组织化程度。就政府工作而言，应继续加大政策保护支持力度，加大农业基础设施投入，健全农产品价格机制，通过财税金融杠杆引导社会资本投入“三农”，健全粮食主产区利益补偿机制。

 

 赵鹏：同步推进中国工业化城镇化农业现代化

作者：赵鹏　中共河南省委党校常务副校长，河南行政学院党组书记、常务副院长

    党的十七届五中全会明确提出，要在“工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，更是高度强调要“同步推进工业化、城镇化和农业现代化”，并将其定位为今后发展的重大政策导向。“三化同步”是我们党和国家在新时期新阶段，立足当前、着眼长远做出的关键性决策部署，对于加快转变经济发展方式，解决中国经济社会发展深层次矛盾，特别是“三农”问题具有重要的理论价值和实践意义。

　　一、 深刻把握“三化同步”的科学内涵

　　同步推进工业化、城镇化和农业现代化是深入贯彻落实科学发展观的内在要求，是基于对经济社会发展客观规律的深刻理解和认识，集中体现了中国特色社会主义在现代化建设方面的最新理论和实践创新成果，其核心在于更加注重发展的公平性、协调性和可持续性，充分发挥工业化、城镇化对发展现代农业的辐射带动作用，进一步夯实农业农村发展基础，让广大农民真正平等地融入工业化、城镇化进程，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，为促进经济社会又好又快发展提供广阔空间和持久动力。

　　工业化是近现代以来世界发展的核心命题，自工业革命以来，世界各国陆续从传统农业社会向工业社会转变，工业文明随之逐步取代农耕文明，成为人类发展的主流文明。工业化水平也已成为衡量各国现代化程度和综合竞争力的重要标志。在工业化持续推进的过程中，生产力得以充分释放，大量的农业劳动力进入工业部门，成为产业工人，而产业的集聚又带动人口的集中和服务业的发展，促进了农村人口向城镇的大规模转移，加速了城市的扩张与兴盛。城镇化不仅进一步优化了社会资源的配置，更重要的是实现了人们行为理念和生活方式的根本性变革。农业是国民经济的基础，农业现代化是经济社会持续发展、工业化城镇化稳步推进的支撑和保障。农业现代化进程在很大程度上取决于工业的发展水平，取决于城镇化所带来的市场需求，同时，由于在市场经济中，农业处于天然的弱势地位，所以农业现代化也必须依靠政府的倾斜扶持和有效干预。工业化、城镇化、农业现代化作为经济社会发展的三条主线，既拥有各自的演进路径和运行规律，又相互依托、交互影响、相互制约，共同构成对立统一的现代化发展主动力。

　　纵观世界各国发展历程，在“三化”方面，既有不少成功的经验，也有很多失败的教训，而其间的关键就在于能否实现“三化”的协调发展和同步推进。例如，1929—1933年资本主义“大萧条”的一个重要成因在于，当时美国工业产能急速扩张，而农业发展相对滞后，农产品价格被强制压低，农村日益凋敝，农民愈加贫困，这就造成社会生产大循环难以顺利进行。罗斯福在推行新政时就强调如果农村人口没有足够的购买力，那么工业化就无法继续，所以自那时起，美国等发达国家就非常注重通过政策的调整和财政补贴的运用，将工业化、城镇化和农业发展有机结合起来，有效地化解了社会矛盾，形成了三者协调推进的发展局面。日本和韩国在经济起飞时期，在工业化城镇化快速推进的阶段，也积极采取措施，努力改变农业发展相对滞后的局面，像日本着力提高农民的组织化程度和农业的科技含量，韩国则大力推进“新村运动”，改善农村生产生活条件，均取得了比较好的效果。而一些拉美国家则没有处理好城乡、工农间的关系，片面追逐工业化，放任城镇人口无序扩张，造成了严重的社会问题，经济发展也一度陷入停滞。近年来泰国的政局之所以反复出现动荡，很大程度上也是因为城乡二元矛盾愈加凸显，农村贫民与城市中产阶级矛盾日益尖锐。所以，面对后国际金融危机时期世情国情所发生的深刻变化，我们必须顺应发展的一般规律，将“三化同步”提升到一个全新的高度，正视发展中存在的问题，采取更有针对性的举措，下大力气加以解决。

　　二、我国工业化城镇化农业现代化的历史演进

　　新中国成立以来，我们在一穷二白的基础上，在工业化城镇化农业现代化方面积极探索，走出了一条中国特色社会主义发展道路，取得了举世瞩目的巨大成就，对于“三化”协调推进也有了更加准确清醒的认识，也积累了很多有益的经验。

　　工业化方面，1953年党提出了“一化三改造”的过渡时期总路线，将逐步实现社会主义工业化作为中心工作，通过第一个五年计划的启动，正式拉开了新中国工业化进程的序幕。期间虽然也经历了“大跃进”和“文化大革命”的阻断和干扰，但通过不懈的艰苦奋斗，我们依然建立起了独立完整的工业体系，挺起了共和国的脊梁。改革开放以来，我国工业化进程全面加速，实现了由工业化初期向工业化中期的历史性跨越。2010年，中国的制造业产出占到了全世界19.8%，高于美国的19.4%，成为全球第一制造大国[1]。目前我国工业产品产量居世界第一位的已有220种[2]，而且整体工业技术水平持续提升，工业结构不断优化，中高端产业国际竞争力持续增强，工业化水平的提升无疑是推动中国经济发展的关键性力量。

　　城镇化方面，建国初期我国的城镇化率仅为10.6%，从1949年到1957年就一直致力于城市的恢复重建，强化城市的领导和生产功能。但由于在“大跃进”当中，出现了超前城镇化的倾向，大量农民进入城市，造成国民经济比例严重失调。所以从1961年开始，被迫进行逆城镇化的强制性调整，压缩城镇人口3000多万，此后又有大批知青上山下乡、大量干部下放，城镇化基本陷入了停滞状态， 1978年，城镇化率还仅为17.9%。随着各种观念性、体制性障碍的渐次打破，我国城镇化进程加速推进，城市规模不断扩大。按照第六次人口普查的数据，2010年我国的城镇化率已达49.68%，以差不多每年1个百分点的速度递增，城镇化已经成为我国居民生产生活条件改善的主要途径。

　　农业现代化方面，1950年到1952年的土地改革，结束了长达两千多年的封建土地制度，实现了“耕者有其田”，极大地调动了亿万农民生产发展的积极性，奠定了中国农业发展的基础。但随后推行的互助组、生产合作社、人民公社，却在一定程度上超越了当时生产力发展阶段，也与农民固有的思想观念产生了冲突，所以虽然一直致力于实现农业现代化，但中国农业的落后面貌并未发生实质性改变。直到改革开放以后，实行家庭联产承包责任制，乡镇企业异军突起，国家也开始注重“三农”问题的系统解决，开展新农村建设、取消农业税、加大涉农补贴力度等，中国的农业现代化进程才真正步入正轨。2010年我国农业综合机械化水平达到52%[3]，实现了农业生产方式从人畜力向机械作业的历史性跨越。

　　整体来看，我国在工业化、城镇化、农业现代化的推进当中，在不同阶段所选择的着力点是不同的，也就是说，在相当长的时间内，由于受到各种主客观条件的约束和限制，更多地是采取非均衡的发展策略，或者说由于政策效力的局限性，最终产生的是非均衡的发展结果。在建国初期，所面临的国际国内环境相当严峻，所以必须尽快发展工业生产，特别是推行重化工业战略，以加强物质积累、巩固国防。此时工业化可谓是单兵突进，城市的生产功能被放大而消费功能被抑制，在严格控制城镇化规模的同时，压低农产品价格，依靠农业部门为工业化提供人力物力财力支撑，实质上也就是以牺牲农业为代价而实行强制的工业化，城镇化则一直游离于政策的边缘。改革开放以后，由于生产经营制度的改变，中国的农村农业经历了一轮高速发展，农村的面貌大为改善，城乡差距也有所缩小。但随着市场经济体系的建立和完善，农业的发展再次遇到瓶颈制约，而工业部门的比较优势更加显现，大量的农业劳动力和农村生产要素开始进入工业领域、进入城市，在市场机制的作用下，工业部门、城市部门从农村大量“抽血”，农业的弱势地位进一步暴露，城乡差距不断拉大，“三农”问题也一度到了非常严重的境地。与此同时，工业化与城镇化的背离也更加显著，这种背离体现在两个方面，一方面是由于中国的工业化逐渐被纳入到全球分工体系，我们的工业产出中有相当大的部分是依靠于外需，工业化创造供给，而城镇化提供需求，由于过度依赖外需，使得城镇化与工业化的相关性弱化，即便城镇化滞后不能提供有效的需求，我们的工业产能也可以通过外需而得到释放。另一方面是由于现行的制度约束，大量已经在城镇就业生活的农村劳动力无法落地生根，这些农民工群体在生产上已经融入到工业化进程中来，但在生活上却无法融入到城镇化进程中去。而在分税制和土地财政的刺激下，地方政府往往更加注重“土地的城镇化”，而非“人的城镇化”，大量地扩新区、建新城，形成了一些所谓的“空城”、“鬼城”，资源配置严重错位，也产生了一些社会矛盾和公众积怨。

　　特别是在国际金融危机的冲击下，我国城镇化滞后、农业现代化基础薄弱的弊端充分显现，内需之所以迟迟无法大规模启动，很大程度上就在于没有充足的城镇购买力作为支撑，没有有效的农村消费力作为后续，也就是说，“三化”不协调、不同步的问题已经成为制约我国经济平稳较快可持续发展的突出矛盾，成为亟待解决的重要历史性命题。

三、现阶段“三化同步”推进所面临的突出问题

　　综合来看，现阶段我国的工业化进程已经基本上由市场主导，形成了相对较强的内生发展动力。城镇化进程很大程度上由各级政府主导，初步形成了相对合理的职责分工和较为科学的空间规划布局。农业现代化进程则依赖于政府和市场机制的共同作用，需要工业的反哺和城市的带动，涉及的关联制约因素更多、困难更大，任务也更为艰巨。现阶段“三化同步”推进所面临的突出问题主要表现在：

　　第一，在思想认识上存在偏差。受传统观念和定式思维的影响，实践中对于“三化同步”往往存在着一些片面认识。例如在工业化和农业现代化的关系上，认为工业的效益远高于农业，工业可以提供更多的就业、更多的税收、更多的生产总值，为了大力发展工业，农业理应做出让步，忽视甚至削弱农业的倾向普遍存在。而且简单认为，只要工业发展起来了，农业的很多问题也就迎刃而解了。再比如在工业化和城镇化的关系上，很多城镇管理者在潜意识中将本地居民和外来务工人员对立起来，担心外来人口的进入会加大财政负担和公共支出，增加社会管理成本和管理难度，既希望外来人口能够为本地工业和服务业发展做出贡献，又不情愿让其“摊薄”本地居民的生活福利，所以相对于其招商引资推进工业化的热情而言，推进城镇化的积极性相对有限。类似这样的错误理念就直接干扰着“三化同步”政策导向的执行和落实。

　　第二，在地域空间上难以协调。“三化同步”对于整个国家而言至关重要，但从区域发展的角度来看，则存在着一定的矛盾。我国沿海发达地区的工业化、城镇化水平相对较高，但某种程度上是以牺牲农业为代价的。以广东为例，目前广东每年的粮食需求在760亿斤，而自身产量仅为280亿斤，只能从外省和国外大量采购来弥补缺口，三十多年来广东农作物的播种面积从7500万亩减少到3800万亩[4]，差不多减少了一半。在我国传统的13个粮食主产区中，目前只剩下河南、安徽、江西、内蒙古、黑龙江、吉林6个净调出省区，而这些省区的发展水平普遍不高，像河南作为全国第一粮食生产大省，每年调出400亿斤粮食及其制成品，但其人均财政支出却是全国倒数第一，产粮大省财政穷省，产量大县财政穷县是长期存在的普遍现象。如果一味地要求这些传统农业区域承担起保障国家粮食安全、支撑农业现代化的职责，而不给予相应的支持和回报，那么对于这些地区公平发展的权利来说就是一种损害，要实现“三化同步”，就必须在整体利益和局部利益协调上做出有效的制度安排。

　　第三，在资源配置上存在两难。“三化同步”问题的本质其实在于要素资源在工农业之间、城乡之间的合理流动与配置。比如，在土地资源方面，既要坚守18亿亩耕地红线，又要保障工业化、城镇化用地的合理需求。同时，在土地用途转换的过程中，既要充分保护农民的合法权益，又要在一定限度上保持工业化城镇化的低成本优势。在人力资源方面，既要鼓励更多的农村劳动力向外转移，腾出发展空间，又要在农业农村保持相当数量的高素质劳动力，否则仅靠留守老人、留守妇女、留守儿童是无力实现农业现代化的。在资金方面，既要想办法创造条件、放宽限制让更多的社会资本能够依托技术优势、管理优势、市场渠道优势进入农业，提升农业发展水平，又要防止出现土地的无序流转以及对某些产业的人为操控和投机。再比如，在推进城镇化和新农村建设上，如何因地制宜地明确政策导向，合理安排投入的比重，寻找到一个相对合理的平衡点以避免资源的浪费，在实际操作中也比较难以把握。类似这样的两难问题也再次印证了，“三化同步”是我们未来发展中不容回避、必须加以解决的，需要我们在实践中不断地探索和创新。

　　四、加快实现“三化同步”的几点对策建议

　　“三化同步”推进是一项涉及面非常广的系统性工程，既要加强改革创新的顶层设计，建立合理有效的体制机制，又要在一些地方和领域率先实现局部性的突破。

　　一是要加快完善农业生产利益补偿机制。近年来全球粮食安全问题愈加突出，我国也一直处在粮食紧平衡状态。保障粮食安全是农业现代化的首要目标，当前我国工业化、城镇化正处于加速推进阶段，农业比较效益低下的问题更加凸显。以我国一般的农业生产水平衡量，从事粮食生产的土地每亩年收益大概在500元左右，仅相当于普通农民工打工10天的收入。所以，一方面要在财力许可的范围内，健全“三农”投入稳定增长机制，不断增加农业补贴和涉农投入，鼓励有条件的地方对农业进行额外补贴，同时考虑选择以单位土地或单位农产品产量为补贴对象，将现有补贴有效整合、简化程序，并实行动态调整。积极探索财政与金融相结合的投入机制，通过财政资金的杠杆作用，引导更多的社会资金投向农业农村。另一方面，要加大对农业主产区的支持力度，从公平发展的角度来讲，沿海发达地区占用了大量的耕地，被迫由粮食主产区来承担更多的耕地保护和粮食生产职责，那么就理应进行相应的利益补偿，要进一步提高对粮食主产区的转移支付水平和农业基础设施投入力度，可以探索研究在适当的时机、以适当的形式开征粮食消费税或设立耕地保护基金，提高农业主产区的发展能力和公共服务水平。

　　二是要加大农村劳动力转移的支持服务力度。工业化的推进和提升，需要大量高素质的产业工人；城镇化的推进和深入，需要大量农村居民的全方位融入；农业现代化的推进和实现，需要大幅度减少农民。劳动力转移是“三化同步”推进的关键节点，必须通过各种政策措施，加快农村人口向非农产业和城镇转移。首先要加强农村劳动力技能培训，增强针对性和实效性，提升农村劳动力在城市的生存发展能力。要特别着眼于“新生代农民工”的特点和诉求，大力发展高水平的职业教育，使其能够与现代产业部门更好地对接。其次要努力增加非农就业机会，以产业的转移来替代农民工的远距离迁徙，促进农民就地就近转移就业，扶持农民以创业带动就业，让其有条件、有可能被迅速纳入到城镇化进程中来。再者要因地制宜，根据城镇的承载能力，放宽落户限制，将稳定就业的农民工及其家属逐步转为城镇居民，同时要积极为农民工提供服务，保障农民工群体能够共享城市文明。此外，要充分尊重农民意愿，让其自主选择进城或留乡，在转移落户的过程中，要切实保护好农民承包地、宅基地等合法权益，让农民真正成为工业化、城镇化进程的受益者。

　　三是要努力提高农业的产业化、组织化程度。近年来我国农业产业化程度、组织化程度都有了大幅度提高。2010年，我国各类农业产业化组织总数已达25万个，40%以上的农户参与农业产业化经营[5]。但与发达国家相比，与社会化大生产的要求相比，依然有着相当大的差距。近期反复出现的菜贱伤农、果贱伤农，再次证明在充分竞争的大市场面前，分散的农民农户处于相当不利的地位，信息有限，基本不具备议价定价能力，抵御自然风险和市场风险的能力较弱，而且农产品安全也无法得到有效保障。所以必须努力提高农业经营的组织化程度，发展多种形式的适度规模经营，通过利益的纽带，将农户与农户、农户与龙头企业、农户与市场有机联系起来，通过大力发展订单农业、开展农业保险等配套措施，降低生产成本，规避市场风险，提高农产品的品质，增加农民收益。当前还要特别注重农产品流通体系的建设，搭建农产品物流信息平台，减少流通层级，完善流通网络，畅通产销渠道，保障粮食和农副产品的有效供给。

　　四是建立健全城乡发展一体化制度。“三化同步”推进就必须逐步打破城乡二元分割，加快消除制约城乡协调发展的体制性障碍，增强农民在农村农业发展中的话语权，形成城乡间要素资源的平等交换关系。一方面，要统筹城乡基础设施建设和公共服务，改变社会公共资源过度向大中城市集聚的趋向，加大农村公益事业投入，促进城乡义务教育、学前教育的均衡发展，增强农村基层的基本医疗卫生服务能力，逐步建立覆盖城乡、普惠均等的一体化社会保障体系。另一方面，要以推进新型农村社区建设为突破口，加速城乡一体化发展。在科学规划的前提下，在具备产业支撑的基础上，根据群众的意愿，可以将一些城市建成区内的城中村、城市近郊区以及中心城镇周边区域率先转变为城市社区，同步推进社会组织形态转变，使农民真正转化为市民。