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闲置地认定重在把握“关键点”
□ 张 奇 ■ 动工时间以从取得施工许可证后，开始报建建筑物地基下部结构建设打桩时间算起为宜 ■ 由国土资源管理部门和建设规划部门联合组织，将依法报经建设规划部门批准的《建设工程规划许可证》标明的全部建筑物占地面积的总和界定为“应动工开发建设总面积” ■ 当地发展改革委员会出具的企业投资项目备案表，或项目立项批复的项目总投资额中用于土地开发建设的这部分资金应视为闲置土地认定过程中的“总投资额” 闲置土地成因复杂，涉及多方经济利益，而闲置土地的认定是处置过程中的首要环节。《闲置土地处置办法》颁布实施以来，各地也相继出台了地方性闲置土地处置规定，但在闲置土地认定中，动工时间、应动工开发建设总面积、投资额等关键点在实际操作中仍有争议。值此国土资源部修订《闲置土地处置办法》之际，笔者在走访部分用地企业后，对闲置地认定过程中几个关键点的把握提出一些个人的建议。 动工时间从打桩算起 《国土资源部关于运用土地市场动态监测与监管系统加强土地供应和开发利用监管的通知》（国土资发〔2011〕26号）规定“城市住房用地‘已开工’、‘未开工’以是否取得建设施工许可证为准”。可以理解为仅取得施工许可证就视为开工，这就存在一个问题：如碰到用地业主已从建设部门取得施工许可证，而未进行任何开发建设或只进行修建围墙、土地平整等工程的情形，界定为该项目已开工显然不恰当。“已动工”可以界定为依法取得施工许可证后，实际进场实施报建建筑主体地基下部结构建设的，但仅进行旧房拆卸、场地绿化、土地平整、建设围墙、土方开挖、基坑支护、建设临时简易厂房等工程的，不应视为已动工开发建设。 目前国土资源部门在实际工作中，有的以施工许可证批准日期起算动工时间，有的以建设方的征询意见为准，有的以地基打桩时间开始计算。根据住房和城乡建设部规定，动工时间指项目开始建设的时间，按建设项目设计文件中规定的任何一项永久性工程第一次开始施工的时间统计；如果没有设计，则以计划方案规定的永久性工程实际开始施工的时间为准。建设项目的动工时间一般指永久性工程正式破土开槽开始施工的时间，作为建筑物组成部分的正式打桩也算为开工。在此以前的准备工作，如工程地质勘察、平整场地、旧有建筑物的拆除、临时建筑、施工用临时道路、水、电等工程都不算正式开工。总体设计内的工程开工之前，用迁移补偿费先进行拆迁还建工程的项目不算正式开工。没有土建工程的项目，开工时间填写安装工程开始施工的时间。 笔者认为动工时间以从取得施工许可证后，开始报建建筑物地基下部结构建设打桩时间算起为宜，水利、交通、铁路等需要进行大量土、石方工程的项目，以开始进行土石方工程作为正式开工时间。 应动工开发建设总面积参照《建筑工程规划许可证》 《关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发〔2008〕178号）规定：“应动工开发建设总面积是指土地使用者依照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书的规定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积”。 笔者建议由国土资源管理部门和建设规划部门联合组织，将依法报经建设规划部门批准的《建设工程规划许可证》标明的全部建筑物占地面积的总和界定为“应动工开发建设总面积”。《建设工程规划许可证》未标明建筑物占地面积的，国土资源管理部门则按依法批准的土地总面积与规划部门出具的建筑密度两者乘积来计算。 总投资额参照发改委批文 《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发〔2008〕178号）总投资额是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用和向国家缴纳的相关税费。笔者建议，当地发展改革委员会出具的企业投资项目备案表，或项目立项批复的项目总投资额中用于土地开发建设的这部分资金（不含取得土地使用权的费用和向国家缴纳的相关税费）应视为闲置土地认定过程中的“总投资额”，即用于土地开发建设所产生的建筑安装成本，设备、工具、器具购置费和工程建设其他费用。而“实际投资额”是指土地使用者已经直接投入用于土地开发和工程建设的资金总额，以会计部门或具有一定资质的评估机构出具的核算证明及相关票据为准。 认定程序进一步标准规、系统化 《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）对闲置土地的认定程序简单表述为“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者”。 在具体操作中，土地行政主管部门可以对疑似闲置土地按以下程序实施认定： 第一步，对涉嫌闲置的土地，通过询问当事人或证人、现场踏勘拍照、查阅有关用地审批文件等形式调查取证，全面掌握疑似闲置土地相关的情况。 第二步，土地行政主管部门向土地使用权人发出闲置土地调查通知书，书面告知土地使用权人涉嫌土地闲置的事实、依据及其享有要求听证的权利、应履行的义务及逾期不举证将承担的法律后果； 第三步，土地使用权人应当自闲置土地调查通知书送达之日起15日内将疑似闲置土地的开发利用情况、相关证明材料和土地后续利用意见，书面报送土地行政主管部门。土地使用权人在提交举证材料的同时可以向土地行政主管部门提出处置方式申请。若土地使用权人主张土地闲置是由政府、政府部门行为造成的，应当提供市、县政府及其相关职能部门关于确认其行为造成土地闲置的书面意见。 第四步，对经调查认定的闲置土地，土地行政主管部门应当在土地市场动态监测与监管系统中认定闲置土地，下发闲置土地认定通知书（包括土地使用权人、闲置土地基本情况、闲置时间、认定闲置土地的事实和依据、处置理由及可选择的闲置土地处置方式、认定闲置土地的机关及认定日期、土地使用权人的权利和义务等内容），于7个工作日内送达土地使用权人，并抄送市县人民政府、省级土地行政主管部门。 闲置土地一经认定,土地行政主管部门应当书面告知有关部门。土地行政主管部门不得为闲置土地办理土地使用权转让、抵押、出租手续,其他有关部门不得为闲置土地办理相关批准手续。 （作者单位：海南省国土环境资源厅） |
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