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中国古代监察制度的演变及其思考 【摘要】中国古代的监察制度经历了三个阶段的演变和发展。即，第一阶段，萌芽发展阶段（包含战国时期、秦代以及两汉时期）；第二阶段，完善强化阶段（包含魏晋南北朝时期）；第三阶段，组织成熟、监察严密阶段（包含隋代、唐代、宋代、元代、明代、清代）。我国古代监察制度演变和发展为我们留下了宝贵的经验。笔者从监察权的地位、监察机构的设立、监察官员的选任三方面谈古代监察制度给我们的思考。 【关键词】古代 监察制度 演变 思考 【目录】 一、古代监察制度的演变。 二、对古代监察制度的思考。 行政监察是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关对行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为所进行的监督检查活动。其目的是为了保证国家及其公务员高效的履行职责，依法行政。行政监察的历史很悠久。行政监察的意识更是早在西周时期便已出现。周武王灭商后将商郡分封给纣王之子武庚，而将商郡京畿分为三个地区，分别由武王之弟管叔、蔡叔、霍叔统治，其目的无非是用以监视武庚。但这种监视其性质尚不能算作行政监察。[1]中国古代监察制度是封建王朝政治的重要组成部分。历代统治者为了巩固其封建统治都制订了较为完备而又严密的监察制度。它在职能上类似于我们现今的检查制度。古代监察制度虽然是为封建统治者服务的，存在很多缺陷。但其中仍有一些是值得思考和借鉴的。国家行政监察大体经历了以下几个阶段，即萌芽发展阶段；完善强化阶段；组织成熟、监察严密阶段。 一、古代监察制度的演变 (1)第一阶段，监察制度的萌芽发展阶段。 据《史记》、《战国策》等诸史书记载，战国时期齐、秦、赵、魏、韩皆设有御史一职。御史初为史官（兼管记事文书），后期御史权利日益增强，还兼纠察之职能。《史记·滑稽列传》中曾载：齐王赐酒予臣子髡，淳于髡说：“赐酒大王之前，执法在旁，御史在后，髦恐惧俯而饮，不过一斗径醉”。说明齐国之御史有监察臣子之职能。[2]但此时还没有产生专职的监察机构。战国时代可说为监察制度的萌芽时期。而御史这一名称及其行政职能便从此延续下来。 行政监察成为一种制度则出现在秦代。秦始皇一统天下后，建立起了一个以三公九卿为行政管理体制的中央集权国家。并创建了监察制度。秦始皇以御史大夫为中央监察长官，位列三公。据《汉书·百官公卿表》中载：“御史大夫，奏官，位上卿，银印青绥绶，掌副丞相，有两丞，秩千石，一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五，受公卿奏事，举劾按章”。这里对御史的官衔、俸禄、职能等都做了详细的规定。御史大夫之下，在地方，皇帝派御史常驻郡县，称“监御史”。负责监察地方各事宜。此时，御史已成为名副其实的“监察吏”。（但监察制度仍未独立行使，因为此时的御史仍兼有“秘书”之职。） 汉承秦制，但其制度较秦时更加严密。西汉时，设御史府（又称御史大夫寺，路宪台）主司监察。御史大夫为长官，御史中丞为副，仍兼皇帝机要秘书之责，尚为独立行使监察。在地方上废监御史，改由丞相随时委派丞相使，分刺各州。汉中期更是形成了中央御史、郡刺史和县督邮相结合的三级行政监督网。汉武帝时，将全国划分为13个州部，即13个监察区。各州设刺史一人，为专职监察官，对州内所属各郡进行监督。刺史皆隶属于中央御史府，由中央御史中丞具体督管。谏、督邮（代表太守，督察县乡），会侍御史等官职，皆行监察劾举之权。还有因特别使命设立的治书御史、监军御史等，也分别行使御史的职权。 至此，一个在中央以御史中丞；在地方以监察御史、丞相史为监察系统，刺史为监察长官（京师则以司隶校尉作监察长官）的古代监察制度系统被建立了起来。东汉光武帝时，御史台职权进一步扩大。其地位已比肩尚书台、谒者台。被同称“三台”。侍御史，掌纠察；治书侍御史，察刑狱。全国共设13个监察区，每州置刺史一名以监察地方政务，受理案件兼考核官吏。建武元年，刘秀朝会时，更是特诏御史中丞、司隶校尉和尚书令专席独坐。这足以证明监察制度在东汉统治者眼中的重要性。汉史中有不少名垂青史的御史，如武帝时期的御史中丞咸宣治主父偃，至今仍被供奉的安徽太和县倪宽等。 (2)第二阶段，监察制度的完善强化阶段 三国魏晋南北朝时期，是历史上处于封建割据分裂的时期，政局混乱。各朝的监察制度各有不一，但大多仍沿用汉制。御史台仍为最高监察机关。也有部分变化。最为显著的变化便是，魏晋时御史台不再隶属于少府。而成为了由皇帝直接掌握的全国性监察机构。至此，御史台成为了独立的监察机关。监察制度进一步完善和强化。还出现了防范监察官员犯法渎职的规定。例如：魏晋时期士族地主的势力日益强大，为防止监察机构徇私舞弊，朝廷明确规定大士族不得为御史中丞。而地方则不再设专门的监察机构。由朝廷不定期派出巡御史监察地方官吏。 南北朝期间，监察制度还有一项重大的发展变化。即“闻风弹事”（也称“风闻奏事”）。就是举报人可以根据传闻进行举报，不必拿出真凭实据，也可不署名。《文献通考》中记载：“旧例，御史台不受诉讼，有同辞状者，立于台门候御史，御史竟往门外收采之，可弹者略其姓名，皆云：风闻访之”。此期间，有关御史台官员风闻奏事的记载很多。如，《昭明文选》载，南齐永明年间，御史中丞沈约弹劾王源受满乐聘钱五万；《梁书》载，御史中丞弹劾征虏将军萧颖达非法征收生鱼税等，皆是“风闻”。 （3）第三阶段，监察制度的组织成熟、监察严密阶段。 隋朝时期，天下再次统一。隋朝统治者也重新建立了新的监察制度。中央的监察机构仍为御史台。改御史中丞为御史大夫。下设治书侍御史、侍御史、殿内侍御史、监察御史。并且下属官吏不再由御史大夫任命更换，而是由吏部任命。在地方，隋朝设立了司隶台，专掌州县监察。 唐代发展了隋代的监察制度，使监察机构更趋完善。仍设御史台，主台仍为御史大夫，另设御史中丞两名，为副职。并将御史职责确立为“掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝廷”。御史台下设三院。，即，①台院，侍御史属之，“掌纠举百僚，推鞫狱论”；②殿院，殿中侍御史属之，“掌殿廷供奉之仪式”；③察院，监察御史属之，“掌分察百僚，巡按州郡，纠视刑狱，肃整朝仪”。三官官阶不同，职责不同，形成唐代严密的监察系统。另外，监察机构和御史权力进一步扩大。其有权监督大理寺和刑部的司法审判案件。谏官制度在唐代也趋于完备。谏官将皇帝作为监察的主要对象。给皇帝指出错误，对皇帝提出建议和意见。唐时，中央朝廷设三省制。其中，门下省的主要职责就是匡正政治上的得失，以谏诤为任。门下省，长官称侍中，其下有黄门侍中、给事中、散骑常侍、谏议大夫、起居郎等官职。唐太宗时期有名的谏官魏征，曾进谏二百多次，促使唐太宗承认错误，在历史上留下了佳话。皇帝作为封建王朝的最高统治者，能接受谏官监察确为一项重大突破。 宋朝时期，宋太祖赵匡胤为加 宋代的谏官成为司谏正言，负责对皇帝提出批评和建议。但却有名无实，其主要职能还是监察官吏。另外，宋代对谏官有很多硬性规定。如每月必向上奏事一次，称“月课”；御史上任百日必须弹人，否则会受到处分等。这种规定助长了御史滥用职权的现象发生，如宋神宗时御史唐垌弹劾王安石一事便是一例。因此，宋代宰相与御史台互相仇视，造成监察制度的混乱。 元时，元政府建立了中国封建社会较为完整的监察法规。元以前，历代王朝对监察官员的纪律和考核多有规定，但没有纳入国家法律。而元代将此明确纳入法律，使监察活动法制化。如：“知（违法）而不举劾”者，严惩；监察官员不得与“应管公事官吏人等私同宴饮”； “于各处馆驿或廨内安下，不深辄居本处吏民之家”等......内容详细而全面。[4]其监察机构仍为御史台。当朝用条例的形式对监察机构职能、机构内部关系及监察机构与国家其他行政机构的关系都做了具体规定。元代的《设宪台格例》规定：中书省、枢密院、制国用便司，凡有奏禀公事，与御史台官一同闻奏。元朝还在地方上建立了正规的监察机构，形成了从中央到地方自成独立的监察系统。其监察机构有行御史台和诸道肃政廉访司。全国分为22道监察区，各设肃政廉访史常驻地方，监察各道所属地方官吏。这样自上而下形成了巨大的全国监测网，扎实了元朝监察制度。但由于元朝实行民族歧视制度，使得汉官御史多受打击，令御史台不能发挥正常职能。因此给当时的监察制度造成了较大破坏。 在君主专制制度极端发展的明代，中国封建监察制度也更加的完备和严密。有不少学者认为：明代监察制度在中国古代监察制度中是最完备的。是前代监察制度所不能比拟的。洪武年间，中央将御史台机构撤销，改为都察院。即总领监察御史，是“主纠察内外百官之司”，“职责纠劾百官，辨明冤枉，提督各道，为天下耳目风纪之司”。负责维持国家机关及官吏纪律的监察之责。都察院设左右都御史（正三品）、副都御使（正四品）和佥都御使（正五品）。下设13道监察御史（正七品），负责具体监察工作，直接受命于皇帝。有直接进行纠举弹劾之权。明代还建立了御史出使巡按地方的制度。出巡之官受命皇帝，亦可兼管地方其他事务。除执行监察权外，还握有对重大案件的司法审判权。战时，御史监军还要随军出征。监察战时的一切事宜。 明代，在地方实行分区监察，专设六科给事中。稽查六部百司之事。也就是针对六部的对口监察。这六科，各设都给事中1人，左右都给事中各1人，给事中若干人。凡六部上奏均交事中审查。且六科给事中的独立性很强。它与“都察院”两个科道并不互相统属。都察院管不了六科，六科完全是独立的。并只对皇帝负责。因此，科道官虽然官秩不高，但权力很大，活动范围很广。科道官的选拔也十分严格。另外明代监察的范围也较以前各朝范围涉及更加广泛，监察对象不仅仅是政府部门及官员，同时涉及到了思想和学术领域。 清代监察机构的设置大体沿袭明代。主要是虽仍设御史，给事中之官，但归都察院领导，被成为“台省合一”。置丞政一人，左右参政二人，其余沿袭明制。各级官吏均置于都察院监管之下。都察院以都御使为主事官，可与六部及其他重要官员共同参与朝廷大议。都察院下设15到监察御史，比明代多出2道（清末增至22道）。其执掌为“弹举官邪，敷陈治道，审核刑名，纠察典礼”等事。大体各道均设掌印监察御史满汉各一人。下设监察御史，各道人数不同。“台省合一”的机构设置较为简化，监察权责清晰。 清代还颁布了《钦定台规》。这是一部较完善的监察法律。它规定，都察院的给事中、监察御史等科道官员上可规谏君主，下可指参臣僚。于国家政治得失，用人行政以及他们认为大利大害、应兴革之事，均有发言权。[5] 清朝还设有两个特殊监察机构，即宗室御史处和内务府御史处。专门负责监察宗人府和内务府。直到宣统年间，组建了新内阁，都察院被撤销。古代延续和发展了千年的监察制度被画上了句号，退出了历史的舞台。 二、对古代监察制度的思考。 （1）古代行政监察权地位崇高，监察体制完善健全。 在古代，行政监察机构的权力均来自皇权。随着皇权的集中和加强，使得行政监察机构权力也随之提高。相对我国现行的监察体制来说，监察权在我国宪法中的地位较低。笔者认为对于监察权应在宪法中给予明确的规定。以提高我国行政监察权的地位，这有利于行政监察方面的立法和具体施行。 我国近代经历了百年动乱，基于国情，我国现行的监察制度与古代监察制度并未一脉相承，缺乏前后相继。相对古代完善健全的监察制度，我国现行监察制度并不完善。存在职能交叉、权威缺失等明显劣势。[6] （2）古代行政监察机构独立，自上而下垂直监察。排除了同级或上级行政长官的干扰。 我国古代监察机构设置的目的是为了限制官权与皇权。为了有效监督百官与君主，古代的监察机制在官员的设置与权力运用上具有独立性。 监察机构与其他行政机构无隶属关系。中央监察机构与地方监察机构也各司其职，权力不交叉。监察主体不受制于监察客体。如：秦代，监察御史在组织系统上不受郡守领导，而受中央御史大夫节制，属于中央政府委派的驻郡监察官员。宋代诸州监察官通判，实际是皇帝差遣到诸州专察知州的监察官，监察和制约州县官吏的一举一动。元朝，设行御史台为地方最高监察机关，其性质属于中央御史台的派出机构。[7] 我国的监察主体有权力机关、监察机关、司法机关、纪检机关、和审计机关。监察的主体多样，却没有统一的机构对其实行统一的领导、协调和管理。监察力量很分散。且我国现行的监察制度实行的是双层领导监察制度。无论是纪检部门，还是监察部门、审计部门均属同级党政的组成部分，是它们的直属机构。既受同级党委和政府的领导，也受上级监察机构领导。这种双重体制的明显缺陷就是监察主体受制于监察客体。监察上级会影响官位，监察同级关系不和。导致监察的主体作用难以发挥。因此，应改革双层领导机制为垂直管理体制。将党对检查工作的领导权统一到中央行使。最高人民检察院党委成员由党中央选配和管理；省级检察院党委成员由最高人民检察院党委主管，基层人民检察院党委成员由省检察院党委主管。地方各级党委对同级人民检察院党组实行监督。下级监察机构对上级监察机构负责。改变目前检察官以及地方各级检察机关的检察长的任免程序和方式。将地方检察机关的检察官由地方权力机关选举和任免改由最高人民检察院检察长根据一定的程序任命。使检察机构摆脱地方当局的控制和影响。[8] （3）古代监察官员的选任很严格，有很高的专业知识和能力，通常直接受命于皇帝。 .在品格方面，历代共同强调的标准是“公正廉明”。 “凡任风宪者，宜以公正为心，以廉洁自守”； “不荡于富臾，不整于贫贱，不摇于威武，道之所在，死生以之。”在才能方面也有较高的要求。一般须是科举出生的进士，如宋代的台谏官90%以上具有进士身份，明清时则明确规定只有进士出身才可考选监察官。.在资历方面，大多注重实践经验，且要有显著的政绩。选任程序方面，两汉时则大多是通过察举方式，由地方官推荐人选，隋代由吏部铨选监察官，唐宋时则大多由“帝王亲擢”。 而且古代的监察官员一般官秩较低，属于以小监大，这种制度的施行在历史上效果还是很好的。官小就没有那么多的顾虑，可以放开手脚。 我国实行的是人民代表大会制度，通过选举产生各级各类官员。在地方亦如此。监察官员也一样。这些监察官员基本是当地人，或在当地其他行政单位任职多年，与各行政单位关系复杂，人情网巨大。如此复杂的人际关系使得监察常常呈现“禁监”和“弱监”的现象。 笔者认为在检察官的选任方面，除了借鉴古代监察官选任的条件外，还要求被选任的检察官具有坚定的社会主义立场和为人民服务的思想。同时，在选任的过程中要加强上级检察机关的决定权，弱化行政机关的决定权。[9] 另外，还要在具体的任职条件上进行修改，提高检察官的学历要求。我国现在对检察官任职学历条件要求是必须达到本科毕业以上。这还是不够的。因为检察职业具有特殊性，需要专业知识极高的人才能胜任。所以，笔者建议应将检察官任职学历条件提高到法律专业本科以上。而且，最好是全日制学校毕业。 中国古代监察制度是封建政治的重要组成部分，在长期的发展中形成了一系列的特点。如：①受命皇帝，服务统治；②机构独立，自成系统；③选官高标，管理严明；④秩低权高，以小监大。我国现行的监察制度既有优势，也有检察权地位不高、职能交叉、权威缺失、官员良莠不齐的劣势。在对古代监察制度的研究中，我们可以借鉴其优点，为完善我国监察制度提供依据。真正建设出具有中国特色的监察制度。 【参考文献】 [1]中国古代监察制度，百度百科 [2]中国古代行政监察制度，维基百科 [3]［清］毕沅《续资治通鉴》［M］中华书局出版1957年8月第一版。 [4]李晓春《从制度改革看元代监察体制的历史贡献》《社会科学论坛》2008年18期 [5]清代成文法——《台规》中的廉政内容 新疆天山网 [6]喻婷婷：《论古代监察制度对现代的借鉴意义》，《现代商业》杂志，2007年第17期 [7]王姗姗,《浅析中国古代监察制度的特点》《魅力中国》2010年8月第2期 [8]崔江西 《从对中国古代御使监察制度的借鉴看现代检察制度的完善》2004年9月 东方法眼 [9]姬晓红：《中国古代监察制度及对当今监察工作的启示》 |
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