辽宁省民政厅 徐铁南
内容摘要：人口老龄化是个社会问题，也是一个产业发展机遇。发展养老服务业不仅能有效解决“老龄化”问题，而且还能拉动就业、促进GDP增长。我们预计未来应对“白发浪潮”的养老服务业将成为蓬勃发展的朝阳产业。本文在简要分析了“老龄化”、“养老服务业”的概念、特点后，重点运用了马尔科夫模型、支出GDP核算法、指数平滑法、Leslie人口矩阵等模型测算出“十二五”期间辽宁城镇养老服务业发展将会对全省就业、GDP发展的影响。在此基础上，分析了日本、美国、英国养老服务业发展的经验和启示，形成了民政部门参与养老服务发展的对策。
关键词：养老服务业养老需求 就业贡献经济拉动效应
一、老龄化的内涵、影响
人口老龄化是当今世界各国共同面临的重要社会问题之一。老龄化是指老年人口在总人口中的比重不断上升的过程。按照国际通行标准，人口老龄化是指一个国家和地区60岁以上老年人口所占比例超过10%（或65岁以上老人超过7%）即进入老龄化社会。日益严峻的老龄化形势对经济社会发展将产生重要影响：
一是劳动力资源由丰富走向短缺。《辽宁人口发展报告》显示，到2020年辽宁将度过“人口红利期”，全省将出现劳动年龄人口比重下降、劳动年龄人口短缺等问题。
二是家庭养老功能弱化。受计划生育政策影响，随着全省老龄化形势日益加重，两代都是独生子女的4∶2∶1家庭结构将占据主导地位，子女照顾老人的负担加重，造成家庭养老功能弱化。
三是老年人社会保障体系压力增大。老年人数量的迅速膨胀和预期寿命的增长，势必要增加全社会养老生活保障的支出额度，老年人体弱多病也增加了社会公共医疗资源的需求及医疗保障金的支出压力。
四是提高了社会负担的系数。2000年我省每100个劳动年龄人口抚养15.6个老年人，2008年养老扶养比是100：20.91，预计2025年是100：29.46人，到2050年抚养比是100：48.49人，社会负担系数逐年增加。
五是老龄产业发展潜力巨大。老龄化不仅是个社会问题，也是一个产业发展机遇，随着人口老龄化程度的提高，老年人对衣、食、住、行、医疗、精神消费等方面的需求增强，这将影响经济结构、产业结构和投资结构的变化，促使老龄产业的兴起。
二、养老服务业的内涵、意义
养老服务业是政府、市场、社会组织、个人等服务主体围绕老年人所开展的各类服务的集合。它具有广义和狭义之分，广义养老服务业包括围绕老年人的吃、穿、住、医、行、娱乐、保险等所有相关产业，具体来讲有：老年用品制造零售业、养老房地产业，居家养老服务业，养老保健医疗服务业、养老保险理财业、养老教育服务业、养老精神文化娱乐业、养老人员培训业等等，也就是通常所说的养老产业；狭义养老服务业专指为老年人生活保障和生活照料所开展的服务业，通常指民政部门所开办或监督管理的养老机构、居家养老服务等，其中包括一部分由政府主办专门为“三无”、五保老年人服务的纯福利性质的养老事业。本文所指的养老服务业是指广义养老服务业。在人口老龄化形势下，大力发展养老服务业具有重要的经济效益和社会价值。一是有利于从根本上应对人口“老龄化”问题。使老年人的“老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐、老有所为”等问题得到缓解。二是有利于提高全社会的劳动生产率。使年轻人从无法完全承担的养老事务中解脱出来，投入到工作和学习中去。三是有利于调节产业结构，使一、二、三次产业协调发展。四是有利于拉动就业，促进经济（GDP）快速增长。五是有利于充分利用市场、社会组织、个人等社会资源，弥补政府投入不足，减轻财政负担。
三、“十二五”期间辽宁城镇养老服务业的经济效益预测
（一）辽宁城镇失能老人护理费用预测
根据2009年以前辽宁城镇老年人口总量及各年龄段构成比例，通过建立Leslie矩阵人口模型，可测算出“十二五”期间辽宁城镇老年人口总量及各年龄段人口结构（见下图）。
表1：2009年至2015年辽宁省城镇60岁以上老年数量 单位：万人
|
年龄 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
60 |
29.127 |
32.707 |
33.334 |
37.130 |
36.965 |
43.515 |
45.368 |
|
61 |
23.821 |
28.812 |
32.354 |
32.974 |
36.729 |
36.566 |
43.046 |
|
62 |
22.171 |
23.564 |
28.501 |
32.004 |
32.618 |
36.332 |
36.171 |
|
63 |
21.876 |
21.932 |
23.309 |
28.193 |
27.889 |
31.317 |
35.940 |
|
... |
... |
... |
... |
... |
... |
... |
... |
|
总老年人口 |
370.359 |
391.514 |
412.635 |
436.843 |
460.100 |
489.069 |
519.099 |
在实际生活中，老年人的护理服务需求可归纳为可自理和半自理、不能自理需求（丧失部分或全部生活能力），目前我国尚没有对老年人护理需求的权威结论。因此，本研究借鉴了美国对老年人自理能力分类标准，将60岁以上老年人自理能力分为7个状态：状态1代表健康，即日常生活无障碍；状态2表示仅使用辅助器械失能，无日常生活活动失能；状态3表示有1到2项日常生活活动失能；状态4表示有3到4项日常生活活动失能；状态5表示有5到6项日常生活活动失能；状态6代表处于被机构收容状态；状态7代表死亡。状态1～6可以转移到状态7，状态1～6之间可以自由转移。
根据马尔科夫模型及美国老人自理能力7状态转移概率（因为老人随着年龄机体发生变化的状态与所处国家关系不大），结合辽宁省经济发展水平和辽宁省城镇老年人生活水平，我们对处于各状态的老年人所需服务的费用做如下假设：处于状态1每月服务费用为0，状态2每月服务费用为300元，状态3每月服务费用为600元，状态4每月服务费用为900元，状态5每月服务费用为1200元，状态6每月服务费用为2000元，状态7每月服务费用为0元。最后测算出“十二五”期间辽宁城镇老年人各状态失能老人总数及所需的护理费用（见下表）。
表2：2011-2015年辽宁省城镇60岁以上老年人口失能状态表 单位：万人
|
状态 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
2 |
21.592 |
21.728 |
21.800 |
22.096 |
22.511 |
|
3 |
23.073 |
23.439 |
23.617 |
24.083 |
24.587 |
|
4 |
11.571 |
11.787 |
11.904 |
12.172 |
12.447 |
|
5 |
10.704 |
10.884 |
10.988 |
11.228 |
11.482 |
|
6 |
17.704 |
17.923 |
18.111 |
18.566 |
19.024 |
表3：2011-2015年辽宁省城镇60岁以上老年人口护理服务费用现值 单位：亿元
|
年份 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
金额 |
94.7857 |
96.1163 |
97.0014 |
99.1668 |
101.4410 |
根据上表得出结论，到2015年辽宁城镇老人按照不同的失能状态所发生的护理费用（包括护工、洗澡、家政、理发、理财、床位消费等）超过100亿元。
（二）辽宁城镇养老服务业的就业拉动测算
根据目前学术界认可的由美国经济学家瓦西里·列昂惕夫提出的投入产出就业贡献模型，选取与老年人服务直接关联的纺织服装鞋帽制造业、城市公共交通业、餐饮业、保险业、房地产业、居民服务业、卫生保健业、文化娱乐业8个行业为研究对象，结合辽宁城镇职工平均工资水平和辽宁城镇人均消费水平，利用矩阵模型公式计算，可得出2008年辽宁城镇养老服务业就业拉动人数及“十二五”期间就业拉动的预测数（见下表）。
表4：辽宁省城镇养老服务业直接相关产业部门的年均拉动就业人数
|
产业部门 |
年均直接拉动就业人数（人） |
年均间接拉动就业人数（人） |
年均总拉动就业人数（人） |
|
纺织服装鞋帽制造业（衣） |
17562 |
4464 |
22026 |
|
城市公共交通业（交通、通讯） |
10653 |
761 |
11414 |
|
餐饮业（食品） |
60818 |
3396 |
64214 |
|
保险业（保险、金融） |
3004 |
675 |
3679 |
|
房地产业（居住） |
14505 |
1907 |
16412 |
|
居民服务业（家庭设备用品及服务） |
126369 |
2773 |
129142 |
|
卫生业（医疗、保健） |
128295 |
581 |
128876 |
|
娱乐业（娱乐、文化） |
16618 |
3019 |
19637 |
|
合计 |
377824 |
17576 |
395400 |
表5：2011-2015年辽宁省城镇养老服务业拉动就业人数 单位：万人
|
年份 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
人数 |
41.5 |
42.8 |
44.2 |
45.6 |
47.1 |
据此得出结论，“十二五”期间辽宁城镇养老服务业年均拉动就业44万，总计拉动就业220多万人，拉动效应非常明显。
（三）辽宁城镇养老服务业对GDP增长的贡献率
按照支出GDP核算法，根据全省城镇老年人口总数、全省人均投资额、人均消费额及“十一五”期间辽宁城镇GDP增长速率等参数，采用指数平滑法，应用eviews软件计算，经过实证分析，2008年辽宁城镇养老服务业总产出是4647.5亿元，约占当年GDP总量的5.54%，占服务业总产出的16.04%。根据《辽宁省国民经济和社会发展“十二五”发展规划纲要（征求意见稿）》数据显示，“十二五”期间辽宁省GDP年均预计增长11%、固定资产投资年均预计增长20%、城镇居民人均消费支出年均预计增长11%等技术参数，采用相同的计算方法，可得“十二五”期间辽宁城镇养老服务业对GDP的贡献情况（见下表）
表6：2010-2015年辽宁省城镇养老服务业对GDP贡献表
|
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
辽宁GDP（亿元） |
17300 |
19203 |
21315.33 |
23660.02 |
26262.6 |
29151.5 |
|
人均固定资产投资（元） |
35670.2 |
41687.3 |
47704.4 |
53721.5 |
59738.6 |
65755.7 |
|
人均消费支出（元） |
14835.0 |
16636.8 |
18438.5 |
20240.3 |
22042.0 |
23843.8 |
|
城镇老年人口（万） |
391.5 |
412.635 |
436.843 |
460.1 |
489.069 |
519.099 |
|
城镇老年固定投资额（亿元） |
807.17 |
994.25 |
1204.51 |
1428.66 |
1688.70 |
1972.93 |
|
城镇老年消费额（亿元） |
335.70 |
396.79 |
465.56 |
538.27 |
623.09 |
715.41 |
|
辽宁省养老服务业产出（亿元） |
1142.87 |
1391.05 |
1670．08 |
1966.92 |
2311.79 |
2688.34 |
|
养老服务业产值占GDP比例 |
6.606% |
7.244% |
7.835% |
8.313% |
8.803% |
9.222% |
经过预测，“十二五”期间辽宁城镇养老服务业产出分别为1391.05，1670.08，1966.92，2311.79，2688.34亿元，占当年GDP的比率为7.24%，7.835%，8.313%，8.803%，9.22%。可见在辽宁省这样一个以工业为主、服务业发展比较滞后的老工业基地省份，养老服务业对GDP的贡献特别突出。
四、国外养老服务业发展的启示及民政部门的对策
（一）日本、美国、英国养老服务业发展实践
1、日本的养老服务业发展实践：日本政府1963年颁布实施《老年人福利法》，1986年修订《老年人保健法》。2000年推出“介户保险”，这种保险旨在借用社会或私人的力量对需要照顾的老年人提供医疗、护理、生活等多方面的服务。日本建立了较为完善的社区老年服务制度体系，发挥家庭、近邻、社区对老年人的保障服务作用，弥补了家庭养老功能的弱化。日本建立了庞大的养老专业队伍，政府对养老服务人员进行严格的培训、考核及上岗资质认证。日本的老年大学多由民间人士集资兴办，全国有老年大学400多所，老年教育种类丰富多样。政府鼓励和支持民间机构和私人投资社会福利事业。
2、美国的养老服务业发展实践。美国自1965年颁布实施了《老年法》、《老年人社区服务就业法》、《老年人志愿者工作方案》、《老年人营养方案》等一系列法律、法规和政策，使老年人在经济收入、医疗保健、住房就业、机构住养、学习生活等各个方面都得到保障，为老年人构建了一张社会安全网。美国政府为老年人提供年金和安全补助，对需要医疗救助的老人提供公共救助。政府和民间慈善组织为老年人设计并兴建住宅，以低廉的价格甚至免费供给老人居住，同时也兴办养老服务机构、老人活动中心和老人日间托护中心等机构。各类养老机构为在院老人提供膳宿、康乐、医疗、葬礼等服务，老人一日三餐由专业营养师帮助制定食谱。美国实施老年保健计划，凡年满65岁的公民，无论己经退休还是仍然在业，均有资格享受政府提供的保健服务。各州设有供餐中心，为生病或独居老人送食上门，一些低收入的家庭和老人可以得到由政府提供的食品券。美国老人乘地铁、公交车均有优惠。美国老年大学较多，老年人教育基本免费。一些社会机构为老年人提供心理和法律服务，政府和慈善机构为有能力的老人提供就业
的机会。
3、英国的养老服务实践。英国建立了一套由地方政府组织管理的社区服务体系。社会工作者自愿对老年人提供家政服务、夜间照顾，还开办“托老所”和午餐食堂，开展“好街坊”活动和娱乐活动。英国政府、私人或社会组织兴办养老服务机构享受免税等各项优惠政策，各类养老服务机构设施设备齐全，老人可以自在的生活。英国老人享受公费医疗，政府专为老年人设置老年医院，配备专门的健康访问员，定期到老人家中探访，提供治疗康复等方面服务和建议。
（二）发达国家养老服务业发展的启示
国外发达国家的养老服务业已经进入到了比较成熟的阶段，他们的养老服务实践，给予了我们很多启示。一是充分重视养老服务业的发展。国家通过立法，建立健全保障老年人权益的法律法规，政府财力投入也相对较大。二是充分考虑到不同收入阶层老人的养老服务需求。尽量提供多层次、多方面的养老产品和服务。三是经费来源渠道广。政府增加养老服务的财政投入，并以优惠的政策鼓励兴建养老服务机构，各类慈善机构、民间团体也竞相加入。四是建立专业的养老服务队伍。所有上岗人员都经过专业的培训、考核，资质认定，实现持证上岗。五是充分发挥社区的功能。让老人就近就地得到医疗保健、日常照顾、家政服务、娱乐活动等方面的服务。
（三）民政部门参与养老服务业发展的对策
养老服务业发展惠及所有老人，服务内容涉及到老年人的生活保障、医疗卫生、教育娱乐、照料护理、法律维权等方方面面，服务主体包括政府、市场、社会组织、家庭、个人等，需要全社会共同合力推进才能大发展、快发展。民政部门作为政府主管养老福利服务的职能部门要理清工作思路，准确找准自己工作的职能定位。今后，民政部门要把发展以上门服务的居家养老、机构养老、社区养老作为应对老龄化问题的立足点。要以社会化的方式推进，以产业化的模式来实现。今后5年（“十二五”）民政类养老服务业的发展目标是：国办民办养老机构基本满足社会需求，居家养老服务体系健全，城市老年人普遍享受社区养老服务，农村社区具备养老服务功能。具体讲就是：全省各级各类养老机构在建设投资和床位规模上要大中小齐全，在服务标准上要高中低精细化分，在空间布局上分布合理，在服务内容上要涵盖长期住养、短期托老、医疗康复、爱心护理、临终关怀等各个方面，让有需求的老年人能在自己认为合理的价格、合理的距离范围内找到比较满意的养老机构。居家养老的组织机构、人员队伍、工作制度等相对健全，政府制定的居家养老服务标准和规范发挥普遍约束力，有需求的老人都能得到较好的服务。城市社区养老服务设施相对完善，老年人活动方便，活动内容丰富。随着农村社区建设的发展，农村社区逐步为农村老年人提供服务，农村社区老年公益性组织开始发挥作用。围绕实现上述目标，应着力构建和完善五个体系。
一是资金支持体系。应不断健全完善政府财政投入、社会力量积极投资、家庭和个人自愿支付的养老服务资金供给和投入体系。
二是政策支持体系。要健全完善政府对社会力量投资兴办养老服务业的扶持政策，完善公共管理服务对养老服务的政策支持，完善政府对养老服务人员和老年人本人的扶持政策。
三是制度支持体系。要完善民政类养老服务业的准入机制、行业标准、服务规范，促进养老服务事业规范发展。
四是组织支持体系。要着手培养一大批非营利性社会组织，按照政府委托、市场承接、合同管理、订单服务、评估兑现的方式来参与养老服务工作，解决民政部门人员少、任务重，干不好、干不了的问题。
五是人才支持体系。要在实践中培养一大批能够参与立法、制定规范的行政管理人才，培养一大批严格落实《养老护理员》职业标准要求的一线护理人员，培养一大批从事养老服务的社会工作者队伍和志愿者队伍。
