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构建基层税源分类管理机制的探索与实践

 东东东gd 2012-01-07

构建基层税源分类管理机制的探索与实践

相城国税  朱根泉、李开颜、李建华、桑永明

税源管理是税收管理的基础,贯穿于税收征收的全过程。在这一过程中,我们税务机关的重点工作是对所征税种税基的控管,使税务机关实际征收的税款无限接近于理论上的应征数。税源管理是衡量税收征管水平的重要标尺。

一、税源分类管理的涵义

税源分类管理,是指税务机关根据纳税人和征税对象的不同特点,将其划分成若干类型,并进行分析,从而找出规律,有针对性地加强管理。目前分类管理有多种形式,如按行业、按规模(按销售收入、缴纳税款、注册资本等)、税种、注册类型、纳税人类别、特殊对象等。分类管理是社会专业化分工在税收工作中的体现,是社会进步的必然要求,是“事物是普遍联系的”这一哲学原理的方法论在税收工作中的具体运用。

二、目前税源管理存在的主要问题

1、监控对象猛增、管理事项分散,税源监控管理弱化。

近年来,随着经济的发展,纳税户数增长迅猛,但税务干部人员增长较慢。就相城区局而言,2003年月111区局成立时,共有纳税人8423户,仅经过5年多时间,目前,纳税人总数达到 13066 户,就增值税一般纳税人达到 6657户,平均每年增加约900 户。而干部人数建局时是101人,目前是108人,仅增加7人,人均管户从建局时的300户到目前的540多户,基层干部工作量日益增大,干部工作压力较大。并且税收管理员向上面对的是按税种、事项的多样性、专业化管理,向下面对的是情况复杂、具体、综合性强的纳税人,整日忙于日常事务性管理,并经常有上级布置的突击性工作,工作量也随之增加,打乱了税收管理员原有的工作安排,使得税收管理员疲于应付,无暇顾及对所管企业的调查分析,忽略了税源管理的“质”与“效”的问题,人少事多的矛盾更加凸显。最终的结果是,能展现税收管理员个人创造性和联想性的税源动态变化的巡查及分析工作,往往由于时间有限而力不从心、或干脆放弃不做,导致税源监控管理弱化。

2、数据采集不全、增值利用不够,税源分析缺乏深度。按照信息化建设的规范要求,数据不能多也不能少、不能遗漏也不能重复、不能多口径也不能无序,充分体现数据的全面性、唯一性、规范性、准确性的特性,准确地反映纳税人的现状。税务机关采集的数据主要包括基础数据和申报数据两大类。所谓的“基础数据”是指纳税人相对不变的各类信息,目前CTAIS征管软件所包含的基础数据包括登记类、认定类信息。“申报数据”是纳税人生产经营结果反馈到税务机关的信息,主要包括申报资料、财务报表、缴纳税款等信息。这些数据散存在各个模块、各种报表中,由于信息共享性差,综合利用率不高,往往形成许多信息“孤岛”,有些数据还没有很好地利用。加之各种复杂的社会因素,目前会计信息存在失真的现象,税务机关对接收的数据未进行有效的甄别。

3、现有的管理方式单一、重量不重质,影响管理深度和管理效率。目前税源管理以属地管理为主,主要由基层税务机关所属的税务分局、税务所负责,所管辖的大部分是中小企业,重点税源企业相对较少,虽然各基层分局都很重视重点税源企业,但其占有的绝对数量较少,大部分基层分局未建立一套对重点税源企业的管理方法,对重点税源企业的日常管理基本上由税收管理员自己发挥。目前基层税务机关都对税收管理员进行绩效考核,由于重点税源企业在内控制度、财务制度方面比较健全,税法遵从度总体上比中小企业高,税收管理员对重点税源企业巡查、纳税评估时所花费的时间、发现问题的难易程度都大于中小企业,又由于税收管理员在能力、业务素质方面的差异,造成税收管理员的大部分时间是分配在对纳税比重较低的中小企业的管理方面,对重点税源企业管理缺乏深度和精度,管理工作停留在表面,客观上造成了管理资源的低效配置。

三、因地制宜、科学分类,着力提升税源管理水平

国家税务总局在关于税源分类管理的文件中指出:“各地区在按行政区划实行属地管理的基础上,对辖区内纳税户根据生产经营规模、性质、行业、经营特点、企业存续时间和纳税信用等级等要素以及不同行业和类别企业的特点,实施科学合理的分类管理。”结合我们苏州地区,经济比较发达,企业户数较多、税务人员相对较少,涉外税收占比较大的实际情况,对税源分类管理可从以下几方面考虑:

1、实行按规模分类管理方式。按照企业生产经营规模和税源规模进行分类,可分为重点税源企业、一般税源企业、小型税源企业三类进行管理。全面了解、熟悉不同规模企业生产经营特点和工艺流程,掌握企业生产经营、财务会计核算、税源变化及税款缴纳等基本情况。不同规模的企业,采用不同的管理模式,将管理资源优先用于规模较大、遵从风险较高的企业。

1)对重点税源企业以管户为主,充分体现管理与服务的统一,在进一步优化税收服务的前提下实现关口前移,强化税源的监控分析,突出管理深度,确保税收收入与企业效益的同步增长。参照近期总局下发的建立大企业定点联系办法,建立对重点税源户的定点联系制度,一是通过实地走访、座谈会等形式,更多地了解企业内部和外部有关经营、税收等方面的情况,及时受理和解决企业涉税诉求,为重点税源户提供有针对性、个性化的税收服务。二是对重点税源企业进行内部控制制度测试评价,帮助重点税源企业进行风险自查,从而防范和控制税收风险,管理重点逐步由事后的纳税评估、稽查等向事前的税务遵从风险管理转移,改变以往重点税源企业被动接受税务管理的状态。三是对重点税源中的外资企业加强跨国交易分析,充实重点税源管理内容。我们苏州地区外资企业较多,且规模较大,其涉外税收收入已占到全市国税收入半壁江山,且呈逐年增长的趋势。加强对跨境交易、投资、承包工程、提供劳务和跨境支付等业务活动的管理,重点对长期亏损、微利、进入征税期后利润突变的外资企业作为调查分析重点,分析其亏损或微利的原因,对涉及通过转让定价转移利润的企业,应移至国际税收部门进行反避税调查,以维护我国的税收权益。

2)对一般税源企业强化过程控管。针对一般税源企业户数众多、行业分布广、征管力量相对有限的实际情况,实行以行业管理为主,管事为副,同时运用政策辅导、案头分析、纳税提醒、纳税评估等方式,提高对该类企业的管理水平。一是利用一年一度的汇算清缴培训,讲解最新税收政策,申报表填报方法和管理要求,引导企业纳税遵从和提高纳税人办税质量。二是结合分行业管理,按期召开纳税风险提醒会,开展纳税提醒,督促纳税人自查自纠。开展对各类企业的分行业调查,掌握各行业纳税人的税收负担率、毛利率、利润率、料、工、费的耗用比例等行业指标,定期召开行业辅导会、风险提醒会,告知纳税人正常的行业涉税指标,并按户制作《纳税风险提醒函》,以书面形式提醒纳税人经营异常的指标、存在的风险点以及可能存在的涉税问题,让纳税人自行分析异常的原因,对存在异常的情况进行说明,并提供相关的证明材料。三是对自查不彻底和对存在的异常状况无法做出合理解释的,应采取纳税评估等应对措施加强管理,堵塞漏洞。

3)小型税源企业管理加强跟踪辅导。针对小型税源企业大多企业生产经营规模较小、财务管理不规范、纳税遵从度不高等实际情况,督促纳税人按期办理纳税申报,着重加强计税依据的管理,强化各类管理信息的综合比对,防止纳税申报的随意性。对实行按销售收入确定应纳税所得额的纳税人,税务机关除应按规定准确核定其应税所得率外,还应按照纳税人生产经营范围、主营业务发生重大变化的情况及时调整其应税所得率。同时强化对营业收入的监控,按期将企业申报的所得税收入总额与增值税、营业税申报的收入总额比对,及时发现和纠正申报差错。

2、实行分行业管理为主,税种分类管理为辅的管理方式。税收行业管理要求税务机关对所管辖的区域选择有代表性的行业开展调查,了解工艺流程、投入与产出数据,生产经营模式和经营活动的规律,行业税收负担率的波动范围,从中探寻出与税收相关联的关键环节和关键指标,从而找出行业税收管理的内在规律,以达到防范该行业税收风险的目的。因此,分行业管理与分税种管理两者殊途同归,相辅相成。

1)对企业所属行业进行分类,可根据当地产业结构特点、税源分布,有选择地对所辖税源重新分类,实施行业分类管理,设立房地产业、商业、外资企业等专业性的责任区。同时,根据管理员的能力和业务素质,安排到相应岗位,实行同类事务、同一人员的专业化管理,从更深的层次上实现“人事”一体化。也可以将同一行业税源特征一致、且管理难度大的税源户分别集中到某一组实行专业化管理,从更宽泛的领域建立人与户、人与行业之间的一一对应关系,真正实现“人户”一体化管理。

2)建立行业评估模型。开展典型调查,建立本地区同一行业的销售毛利率、利润率、主要税种税收负担率、物耗、能耗、投入产出等行业共性的控制指标、行业内部相关计算公式等指标体系,结合该行业的宏观数据、历史数据等要素,合理确定预警值。

3)排查预警企业,通过对各项指标的纵向、横向对比分析和综合测定,得到监控行业中的预警企业,通过纳税提醒、纳税评估等管理措施,将潜在税源转变成现实税收收入。

4)从行业管理向产业链管理推进。产业链是生产要素通过若干产业部门不断向下游产业转移直至消费者的路径。纳税人的生产经营活动,必定在纳税人与纳税人之间、行业与行业之间有一个固定的链条。产业链中大量存在着上下游关系和相互价值的交换,上游环节向下游环节输送产品或服务,下游环节向上游环节反馈信息。我们税务机关需要关注的是产业链上企业的生产经营模式,产品形成过程中料工费的耗用,利用链条中上、下游的相关信息,找到税源管理的切入点,以提高税源管理的质量与效率。

3、不同风险级别企业的分类管理。通过对本地区纳税人的状况和税务机关征管部门的征管状况进行综合分析,找出纳税人存在最大的风险点和税务机关征管中的薄弱环节,剖析风险点,提出措施和意见,落实到各部门,及时排除风险点和薄弱环节,并不断总结和共享各种经验,为今后监控工作提供基础。这是一个税收风险管理理念和方法,将风险管理理念引入纳税服务和执法管理全过程,不仅有利于完善以流程管理为导向的征管机制,而且有利于提升税源联动管理机制的效能。注重风险等级、风险应对与征管资源优化配置,针对风险管理各个环节,科学合理设置各级国税机关管理职能,在采集数据完整、准确、全面的基础上加强税收风险分析,依托信息技术,搭建税收风险管理平台。一是通过各种风险分析识别工具寻找风险特征,并建立统一的、涵盖企业生产经营全过程、有机关联的风险特征库;二是利用风险特征库定期对纳税人进行扫描,形成符合不同风险特征的纳税人群体,并运用税收风险的概率、区域、强度等因素进行税收风险度计算、赋值、积分、排序,得出纳税人风险度、评定纳税人的风险等级;三是按纳税人不同风险等级实施不同的差别化的应对管理措施,风险级别由低到高,在应对策略、应对措施上体现差别,从一到五级,分别为信任、关注、监控、约谈核查、检查,对纳税人的影响程度、介入深度、管理力度逐步增加。对低风险级别的纳税人以日常管理为主,寓管理于服务之中。对低级别风险纳税人的税收事项可以实行后置、归并、抽查,如:对低级别风险的的出口退税企业实行先退税,后核销的办法,以提高税源管理的效能。对高风险级别的纳税人,应采取纳税评估、检查等手段,加强控制,降低或消除引发纳税人税收风险的因素,有效化解税收风险。

四、强化措施,完善机制,保障税源分类管理高效运行

保障税源分类管理的高效运行,必须提升数据增值利用效率,完善税收管理员制度,健全绩效考核机制,进一步增强征管能力,提升征管质效,从而推进征管现代化建设。

1、提升数据增值利用效率。涉税数据是税源监控的重要基础,是我们税务机关对纳税人税收分析的出发点。完整、准确、全面的数据信息能正确反映纳税人的生产经营、管理状况。税务机关通过对数据信息的分析,能及时了解征管部门的征管现状,发现征管薄弱环节,找出纳税人存在的税收风险点,剖析风险,并提出措施和意见。保障数据能充分、有效利用必需从以下几个方面入手:一是规范数据采集。以简明、高效、完整的原则设计申报表及附表,利用信息技术,将各部门需要纳税人报送的数据资料进行有机整合,实现一次采集、多方运用,切实方便纳税人。同时,做好数据的审核工作,利用信息技术,做好数据在各税种、各类报表及报表内部的审核,做到表与表之间、表内数据的规范、统一、逻辑关系一致。另外,进行合理的工作分工,从制度上保证纳税人的同一数据只能通过唯一的口径进行数据的采集、录入。二是搞好数据维护。由于纳税人的生产经营处于一个不断运动变化的过程中 ,因此其信息数据也是不断变化的,需要及时采集、维护、纠偏,解决数据失真问题。只有这样,纳税人的数据信息才能更为全面、及时地反映生产经营变化轨迹,为数据分析提供依据。三是拓宽来源渠道。发现税源,管好税源,其关键是利用现代信息技术和网络手段,及时获取税源方面的信息,实施跟踪管理,重点监控。根据我国实际情况,目前应以政府网的开通为纽带,借助政府网,实现涉税信息的网上传递,要重点加强与工商、地税、银行、海关、技术监督等部门的信息交换,包括注册登记、资格认定、资金流向、关联票证等信息,做到资源共享、高效利用,为全面动态掌握纳税人涉税信息提供必要的技术支撑。从税务机关及纳税人以外的渠道包括纳税人的客户、金融机构以及各级政府、组织获得的有关纳税人经营情况变化信息,以及与之相关的宏观经济环境的变化、反映经济形势的银行利率、物价指数、通货膨胀、有关的行业、产业政策变化等信息。

2、完善税收管理员制度。一方面,优化业务流程,提高税收管理员工作效率。将纳税人所有依申请类的税务事项全部集中在办税服务厅受理。实现“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出单”的模式。对能在办税服务厅当场办结的事项,应当场办结;对不能当场办结,需进行审批或实地调查的事项,建立内部流转机制,实现办税服务厅与其他部门的业务衔接,并明确办结时限和责任人,处理结束后,文书流转至窗口,实现窗口出单。优化此项业务流程的好处有:一是有利于责任区管理人员集中精力和时间下户从事日常税务管理;二是提升服务效能,解决纳税人办理依申请类税收业务时,因税收管理员外出而造成纳税人“多头跑、重复跑”的问题。另一方面,优化岗位与职责,促进“管事”与“管户”的有机结合。为改变当前税收管理员既管事务性工作,又抓税源管理工作的现状,提高税收管理的效率和税收征管水平,在职能分配上,应从实际出发,加强专业化管理,合理制定、重新明确税收管理员职责,将税收管理员分为:从事责任区事务性工作的责任区管理员(管事)和从事税源管理的税源管理员(管户)。推进“管事”与“管户”相结合的专业化管理模式,明确税收管理“管事”与“管户”人员各自的职责。责任区管理员主要承担纳税辅导、催报催缴、日常巡查、税收宣传、发票协查等日常事务性工作。税源管理员主要承担纳税评估、纳税提醒、税收分析、注销清算等需要一定技巧的深层次税源管理工作。彻底改变原来税收管理员因整日忙于日常事务性管理和突击性工作而无暇顾及对所管企业的税收分析、纳税评估等税源管理工作的现状。同时,基层分局在责任区管理员与税源管理员之间建立信息反馈机制,实现资源共享,形成管理合力。责任区管理员在日常巡查中发现纳税人存在的异常情况可提交给税源管理员进行纳税评估。税源管理员在税源管理的工作发现征管漏洞,可以以管理建议、行业分析报告、行业评估模型的形式反馈给责任区管理员,责任区管理员对存在的问题采取针对性的管理措施,堵塞征管漏洞。

3、完善绩效考核机制。税收管理员工作的好坏,直接影响税源管理的质量和效率。科学、公平、公正的考核机制能充分调动税收管理员的工作积极性。自2004年以来,我们相城区国税局探索开发了一套绩效考核管理软件。其功能主要包括一员式管理、一网式查询、一户式存储、一站式服务和工作绩效考核。根据基层一线的工作实际,绩效考核具体分为责任区管理员考核办法,征税服务厅人员考核,纳税评估人员考核。在关键绩效指标上,以数量指标为基础,以质量指标为核心,突出强化效率指标。以责任区管理员考核为例:通过对税收管理员完成的工作指标数进行工作量统计,并按规定的公式计算出完成工作量所得的考核分值。主要包括基本工作量、质量指标、效能指标、加分指标四部分。其中,前三个部分分数共100分,在分值比重上,基本工作量占20%,质量指标占60%,效能指标占20%。此外,加分指标另外设置,作为附加分数。从绩效考核系统全面运行的情况看,软件基本功能逐步显现,绩效考核成果充分展示。一是考核结果即时生成、公开排名、奖惩分明的考核方法,实现人与事一体化,激发干部工作的主动性和责任心。尤其是在各分局间形成干部与干部、股长与股长、副分局长与副分局长的竞争机制,激发竞争意识,紧节奏、高效率的国税工作得到充分展示。二是以区域、行业的动态平均值为考核标准,让税收管理员的工作没有最好,只有更好,干部深入开展工作的创造性得到提炼,税收征管基础工作跃上新台阶。三是变“人考”为“机考”,考核即时反馈,持续改进,不断优化,从而充分发挥绩效考核在税收征管中的巨大作用。在考核形式上,通过以信息资源系统生成绩效数据为主,手工录入绩效数据为辅的考核手段,实施积分制的考核方式,改变以往考核主要依靠人工检查、人工计分、人工统计,不仅工作量大,操作繁琐、考核结果难免不客观等弊端,实现岗位绩效的自动考核,体现科学化、信息化、规范化,在绩效考核中,不存在滞后效应的问题,使干部的工作绩效得到即时的展现,干部可以随时相互了解彼此的动态信息,即时激励。也促生申诉机制的建立,使干部和管理部门之间能够即时沟通,全员关注、分析和解决绩效考核中出现的问题,持续改进,不断优化。绩效考核为干部与干部、分局与分局之间架设一个沟通的互动平台,在这个舞台上没有干部年龄、工龄、学历、职务高低、进单位时间长短等“清规戒律”,可以让干部充分发挥自己的工作潜力。通过绩效考核为衡量点,方便、快捷、准确地了解干部的工作量与工作能力,全体税务干部的人力资源分布状况,为科学、合理、有效地实施人力资源优化配置提供依据。将考核结果与物质待遇、选拔任用、评先评优等紧密挂钩,信守并坚持优胜劣汰、任人唯贤的用人机制,以达到奖优罚劣、奖勤罚懒的考核目的,不断推动税源管理工作向更专业、更精细、更科学的方向发展。

参考文献:国税发〔2006129号国家税务总局关于印发《企业所得税分类管理指导意见》的通知

国税发〔200888号国家税务总局关于加强企业所得税管理的意见

 

                 (高复人才学习沙龙相城分部荐稿)

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