“大家让我代表全村人给您写信问候，如今全村有116户拿到了新房钥匙，村里雷刚娃家已经为儿子把新媳妇娶进新房了，结婚那天，乡亲四邻看着新房子都说增减挂钩政策好……”2012年年初，国土资源部部长徐绍史在北京收到一封来自1100多公里外的陕西省高陵县东樊村党支部书记雷登弟的来信。
信中，刚刚迁入新居的雷登弟，抑制不住喜悦的心情向部长述说东樊的新村变化和村民们的感激之情：“东樊村通过村庄改造腾了302亩地，通过增减挂钩指标拍卖了1.7亿元，钱基本用在新村建设上，村民没有因为钱的问题操一点心。”“如今，新社区里广场、小学、幼儿园、图书馆、超市啥都有，自来水、电、天然气都到户，跟城里生活没啥两样；亲戚朋友现在都非常羡慕，也都盼望着自己村也能建成新社区，早早享上这个福！”
2月6日农历正月十五元宵节，在依然浓郁的年味中，记者来到了八百里秦川中部的东樊村，亲身感受村庄的变化以及由此给村民们带来的新生活。
东樊新村的幸福生活
村民：“喜迁新居，乐在其中”；
党支书：“让发展提前了10到15年”
一栋栋二层小楼整齐排列，高高的坡屋顶保留着古老的关中风情；村内，道路笔直通往各家；路旁，挂着“喜迁新居，乐在其中”的横幅。正值迁入新居的第一个元宵节，村民一张张灿烂的笑脸，喜庆的心情，写在了脸上。
进入村口，秧歌队、锣鼓队的上百村民正在整理服装；“文艺爱好者”们也亮出了板胡、二胡、扬琴等“家伙什”，78岁的村民李文汉和郑少芹分别演唱“黑叮本”、“三娘教子”，高亢的秦腔在村里响起。
听说我们是从北京来的国土资源报记者，村民们的话匣子立刻打开了：“增减挂钩政策好得很哩！村民不花一分钱就住进了别墅一样的小洋楼，以前想都不敢想哩！”
71岁的雷百灵热情地将记者领进家门，楼上楼下地参观。老雷家新房的前面是花园，后头是小院，楼下有一个车库，室内防盗门、双层玻璃的塑钢门窗、瓷砖地面、木门等一应俱全。“自来水、电、天然气都有。楼上还有一个晾台，可以晒个玉米啥的。方便得很！”
路春红一家也是第一批搬进新社区的村民，住的是238平方米的二层小楼。家里86岁的雷春昌和82岁的王芳兰两位老人感慨，活了这么一大把年纪，没想到能住上这么好的“小洋楼”，生活环境好了，老人出行特别方便。
新社区不但生活便利，房子的质量也好。村民雷继鹏说，楼房能抗八级地震、节能环保，而且有很厚的外墙和保温材料，比旧村的房子要暖和3度。
村民龚永说：“过去总羡慕城里人的生活，搬进新区后，咱的生活质量也不比城里人差。”
“这项政策，真正保护了耕地，真正符合农民的意愿，彻底解决了农民乱占地、乱划宅基地的问题，改变了农村的生态环境，让城乡一体化的差距至少缩短10到15年。”村支书雷登弟说。从上世纪70年代当村支书至今，他虽然曾带领村民干过“办水泥厂、挑粮食过黄河”等，但只有增减挂钩政策给村里带来的变化最大。他算了一笔账，东樊村户均总资产从7.36万元增长到30万元左右，增长了3倍多，这是几辈人都挣不来的资产。
东樊村的变化引来很多人的艳羡。很多人跑来取经。来考察学习的有高陵本县的，有其他市的，甚至还有来自云南、广西、新疆的，有时候一天就来好几拨。
2月6日中午，记者在采访时碰到蓝田县三里镇南王村副主任赵广前，他带了40多个村民前来参观学习。
“从正月初七开始，我们村500多户村民每户出一个代表，自费到东樊村来学习参观，现在已经来了七拨了。”对于东樊村的做法，赵广期非常羡慕。他说，村里人来参观，就是想学习东樊村的经验和做法。
雷登弟说，东樊的新社区建设取得了成功，这种政策应该推广，让更多农村建设成像东樊村一样的新社区。“这么多地区的村民前来参观学习，充分说明了群众的愿望。”
农民说了算
1.7亿元土地增值收益全部返还农民，改造安置由农民自己做主
东樊村位于高陵县城以东永久性基本农田规划区内，共有421户1609人，总面积482亩，户均宅基用地1.14亩，远远超过陕西省农村宅基地户均200平方米的标准。
过去在旧村，“虽然守着很大的庄基，但要上厕所、洗澡很不方便，风一刮，垃圾乱飞，对环境、身体健康都很不利。同时，村民乱搭乱建，一有翻新宅子的，保准会有几家为‘谁少占、谁多占’闹矛盾。”村民雷幸福回忆。
2008年8月、2009年9月，高陵县分别被确定为西安市和陕西省统筹城乡发展示范区改革试点县，为东樊村实施城乡建设用地增减挂钩项目创造了机遇。
“起初，村民们心里很矛盾。”雷登弟说，一来高陵县乃至陕西省之前没有先例，老百姓对政策的操作程序不了解；二来村民们看不到房子建起来以后是啥样，心里面没底。
为了充分落实好增减挂钩这项政策，2010年，高陵县国土资源局和东樊村干部用了4个多月时间，逐户宣传讲解城乡建设用地增减挂钩政策实施的规程和步骤，让每一户村民都明白为什么要改造，有什么好处，决定到底干不干。
通过调查摸底，村组干部会、党员大会、群众代表会、村民大会等讨论后，村民明白了实施规程与步骤。
知道不用自掏腰包时，村民们积极性都很高。
2010年4月，按照“群众不掏钱，政府不挣钱”的总体思路，通过政策撬动、市场拉动和群众互动的方式，东樊村开始了增减挂钩、村庄合并改造试点。
雷登弟告诉记者，项目的实施大概分为两步：
第一步，摸清现有村庄面积、房屋面积、人口构成情况，算清能节余多少土地、能拍卖多少钱、改造需要多少钱、改造后资产增加多少“四笔账”，让农民决定怎样干。
2010年8月，高陵县对东樊村节约的302亩建设用地指标在县内进行挂牌出让，筹集建设资金1.7亿元。经过村民们商定，农民建新集中居住区费用约为9000万元，公共配套设施费用2000万元，各种奖励及其他费用约1000万元，剩余的5000万元资金，留作今后村庄改造的平衡资金。
第二步，让村民参与制定征迁方案、建设标准，确定建设风格，并选取村民代表监督工程的实施；政府则主导实施，通过上报项目、出让指标、规划建设、集中入住、拆迁复垦等步骤完成村庄合并改造。
“比如居住方式，不同的村民有不同的意见。为此，我们进行调查摸底，有90％的村民愿意集中居住，10％的村民选择县城居住。根据村民的意见，我们采用了‘就地宅基地安置、县城楼房化安置、就地楼房化安置和县城楼房化＋就地楼房化安置’四种安置方式，喜欢上楼就上楼，喜欢进城就进城。”雷登弟说。最后有388户选择了宅基地安置形式，59户进城居住。
此外，为方便村民耕种，在新社区选址时，也充分考虑到村民的意见，选择在两公里的半径内选址。这样居住，干活生活都很方便。“根据大多数村民的意见，在新房的分配上，我们采取抓阄的方式，充分体现公开公平公正。”雷登弟说。
采访中我们了解到，整个东樊村增减挂钩项目体现了几个特色。其一，政府只作引导不代民做主，将钱全部返还给村民。其二，整个过程完全由村民说了算，让村民参与制定征迁方案、建设标准，确定建设风格。
高陵县县长范九利告诉记者：“在高陵的增减挂钩项目中，县委、县政府不折不扣地贯彻中央土地政策，本着不出钱也不从中挣钱的原则，将所有土地增值全部返还给农民，真正惠农富农。”
2012年春节前夕，第一批116户村民正式入住。同时第二批272户住宅通过验收，也即将分配到位。对于新社区，村民们编了一段顺口溜来形容：“深基地、灰土起，宽厚墙体满三七。保湿层、坡层面，抗震柱子保安全。钢筋穿着空心砖，平面全是现浇板。中空玻璃木大门，单家独院随出进。多用车库家家有，公共设施配套全。”
东樊村的做法，得到了有关部门及领导的认可。2011年3月，徐绍史在接受《中国人大》杂志专访时说：“我到陕西西安高陵县东樊村调研，当地做得非常好，通过土地整治，富余的建设用地指标收益全部返回农村，新农村建好了，耕地增加了，资金还有剩余。”
为农村发展注入活力
节约土地、盘活资产、改善了生产条件，为农村产业升级打下基础
在东樊，城乡建设用地增减挂钩不仅改变了村民的居住环境，同时节约了土地，盘活土地资产，解决了“村民一辈子攒钱盖房的大问题”，改善了生产条件，为农村发展注入了新的活力。
目前，东樊村已经有了很好的基础，村干部已经开始带领东樊村人为下一步作更大的打算。
首先，用节约的土地发展现代农业。“以东樊村的雷家组为例，原先126亩的庄基，现在只占50亩，节约了70多亩，将来复垦为耕地后，可以发展大棚蔬菜和绿色农业，发展新的产业。”雷登弟说，下一步将以新复垦出的300余亩耕地为基础，成立土地合作社，大力发展现代设施农业，示范带动全村土地流转，发展现代农业和农家乐等第三产业。
其二，盘活土地资产为农村发展筹集大量资金。
对于农民而言，房子的问题是最大的问题，他们最大的一笔支出便是建房。东樊村1.7亿元土地增值收益，解决了村民一辈子攒钱盖房子的大问题。新社区的建成至少解决村民50年盖房的问题，村民由此也节省了很大的一笔资金。如果引导村民把这部分资金用在其他方面，将对创业大有裨益。
其三，改善了农村的生产条件。在新社区建设中，东樊村按照规模化养殖标准，规划可养殖千头牛、万头猪、两万只鸡的现代化养殖小区，使原来传统单家独户的分散养殖向规模化、科学化转变。
此外，通过劳动技能培训和创业培训，具有劳动能力的村民将有40%进入村办企业成为产业工人，有30%从事服务业，有30%从事养殖业和现代农业。预留出四层高层安置房，作为村集体的资产，为下一步发展农家乐等新产业打下基础。
对于东樊村产业发展的设想，高陵县政府也非常支持。
范九利告诉记者，东樊村增减挂钩试点为高陵实现农村就地城市化积累了经验，探索了路径。下一步高陵县将在总结东樊经验的基础上，将高陵县《农村新社区布局规划》、《土地整治规划》、《农业产业布局规划》以及《土地增减挂钩专项规划》结合起来，以增减挂钩为平台，统筹促进农村产业发展。目前，县政府已成立了高陵县域统筹城乡建设用地增减挂钩专项规划与农业产业布局规划统筹领导小组。
增减挂钩的“核裂变”给我们的启示
城乡建设用地增减挂钩政策利国利民，呈现多重效应
东樊村增减挂钩试点的成功探索，给我们诸多启示。
启示一：政策撬动是前提，政府推动是保障，市场拉动是关键，群众互动是基础。大多数村庄自身并不具备改造能力，没有增减挂钩政策的撬动，农村的新社区建设无法实现；政府推动不仅需要政府下决心将土地收益大部或全部用于农村，而且还要做到公开透明高效；市场拉动是关键，新社区建设的核心是筹集资金，而通过市场运作使土地资源转为资产资本，从而筹集到新社区建设所需要的资金，而群众互动参与成为主体，则是基础。
启示二：为城乡统筹注入了活力，为解决“三农”问题搭建了平台。东樊村运用增减挂钩政策，将基本农田规划区范围内的302亩建设用地指标置换出让给泾河工业园，筹集农村改造建设资金的做法，为工业和城市资金进入农村建立了通道和载体，使“以城带乡、以工促农、城市反哺农村”的理念、原则由抽象变为现实，为解决农业、农村、农民的问题构建了平台。
启示三：增减挂钩政策是统筹城乡发展重要抓手。之所以要统筹城乡发展，是因为城乡之间存在着一定差异。这一差异主要表现在城乡居民之间的收入差异、享受公共服务的差异以及生产生活服务水平的差异。从东樊村的实践看，增减挂钩政策直接改善了农村的生产生活条件，达到城乡发展一体化，缩小了城乡差距。
启示四： 城乡建设用地增减挂钩就像“核裂变”，它解决了耕地保护缺动力，工业化、城镇化缺土地，新农村建设缺资金，城乡统筹缺抓手，农村土地管理制度改革缺平台等一系列难题。
启示五：城乡建设用地增减挂钩政策的实施，需要建立土地增减的有效载体。高陵县为打造千亿元先进制造业基地，在县域内规划了面积达40平方公里的西安泾河工业园，五年来引进工业项目234个。大量的科技项目落地需要用地指标，而通过农村新社区建设新增加的建设用地通过市场招拍挂的运作方式，既实现了土地的增值，又为项目落地提供了保障。
依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。同时，也有效地解决了农村发展缺资金、城镇发展没土地的问题。
