编者按：2012 年中央一号文件提出，加大农业投入和补贴力度。怎样补贴农业是世界各国普遍关注而又存在较大分歧的重要问题，但有一点可以确定，在发达国家百余年的发展史 中，农业补贴对其现代化功不可没。2011年，我国之所以取得粮食生产“八连增”和农民收入“八连快”，也与这些年启动并不断加强农业补贴有关。如何在合 理范围内补贴、支持和保护农业？对这个问题的探索和研究，具有较强的现实针对性。
新闻聚焦——
全国现代农业发展规划要求
坚持和完善农业补贴政策
本报讯 日前，中共中央、国务院印发了《全国现代农业发展规划（2011-2015年）》（以下简称《规划》），明确要加大农业支持保护力度。
《规划》指出，要坚持和完善农业补贴政策。强化农业补贴对调动农民积极性、稳定农业生产的导向作用，建立农业补贴政策后评估机制，完善补贴办 法，增强补贴实效。继续实施种粮直补。落实农资综合补贴动态调整机制。研究逐步扩大良种补贴品种和范围，扩大马铃薯原种和花生良种繁育补贴规模；扩大生 猪、奶牛、肉牛、牦牛、绵羊、山羊等良种补贴规模。扩大农机具购置补贴规模，加大农机化薄弱环节生产机械补贴力度。加大动物强制免疫补贴力度，研究将布鲁 氏菌病、狂犬病和包虫病等人畜共患病纳入免疫补助范围。逐步完善农业生产关键技术应用与服务支持政策，大幅度增加农业防灾减灾稳产增产关键技术良法补助。 坚持和完善渔用柴油补贴政策。继续实施农业种子种苗种畜种禽免税进口优惠政策。
《规划》还提出要建立完善农业生产奖补制度。完善主产区利益补偿机制，提高中央财政对粮食、油料生产大县转移支付水平，继续加大对产粮大县、生 猪调出大县的奖励力度，规范粮食主产县涉农投资项目地方资金配套，全面取消主产区粮食风险基金地方资金配套。稳步提高粮食主产区县级人均财力水平。全面实 施和完善草原生态保护补助奖励政策。扩大草原生态保护、面源污染防控生态奖补范围和规模，探索实施生物农药、低毒农药使用补助政策。研究建立高耗能老旧农 业机械报废回收制度，探索实施报废更新补助。
《规划》提出，要加大动物疫病防控经费投入，完善病死动物无害化处理补贴制度。建立和完善农作物病虫害专业化统防统治补助政策。继续向农民免费提供测土配方施肥服务，扩大土壤有机质提升项目实施范围和规模。
在完善农产品市场调控机制方面，《规划》指出，要稳步提高稻谷、小麦最低收购价，完善玉米、大豆、油菜籽、棉花等农产品临时收储政策。完善主要 农产品吞吐和调节机制，健全重要农产品储备制度，发挥骨干企业稳定市场的作用。继续加强生猪、蔬菜等主要“菜篮子”产品市场监测预警体系建设，完善生猪、 棉花、食糖、边销茶等调控预案，制定鲜活农产品调控办法。探索建立以目标价格为核心的反周期补贴制度。
新闻背景——
支农补贴连年增
2004年中央一号文件出台，国家开始实行粮食直补，同年实施农机具购置补贴。2006年中央一号文件提出，稳定、完善、强化对农业和农民的直接补贴政策，建立和完善对种粮农民的支持保护制度。当年，出台了农资综合补贴政策。
粮食直补、农机具购置补贴、农资综合补贴和良种补贴，构成了中央财政支农四项补贴，这是国家粮食生产扶持政策的主要组成部分。
2008年、2009年的中央一号文件持续关注农民增收，补贴资金规模连年增长。2011年中央财政支农四项补贴达到1406亿元，比2010 年增加180亿元，是2004年145亿元的9.7倍，初步构建起生产补贴与收入补贴有机结合、专项补贴与综合补贴配套实施的粮食补贴政策框架。
种粮直补和农资综合补贴要求全部用于粮食作物。2004年中央财政首次从粮食风险基金中拿出部分资金直接补贴种粮农民。2006年开始，又出台 了农资综合补贴政策。这两项补贴均要求直接补贴到从事粮食生产的农民。到2011年，中央财政累计发放种粮直补1144亿元，农资综合补贴3404亿元， 平均每亩粮食作物累计得到补贴约279元。农机具购置补贴从2004年开始实施，2011年中央财政安排补贴资金175亿元。良种补贴覆盖了大部分粮食作 物。现在补贴政策已拓展到畜牧业、林业、草原、节水灌溉和农业保险等领域。
2012年中央一号文件提出，继续加大农业补贴强度，新增补贴向主产区、种养大户、农民专业合作社倾斜。提高对种粮农民的直接补贴水平。落实农 资综合补贴动态调整机制，适时增加补贴。加大良种补贴力度。扩大农机具购置补贴规模和范围，进一步完善补贴机制和管理办法。健全主产区利益补偿机制，增加 产粮（油）大县奖励资金，加大生猪调出大县奖励力度。探索完善森林、草原、水土保持等生态补偿制度。研究建立公益林补偿标准动态调整机制，进一步加大湿地 保护力度。加快转变草原畜牧业发展方式，加大对牧业、牧区、牧民的支持力度，草原生态保护补助奖励政策覆盖到国家确定的牧区半牧区县（市、旗）。
专家解读——
农业补贴的现状和趋势
□ 国务院发展研究中心研究员 程国强
如今，加大对农业的支持与保护，早已成为学术界乃至整个社会的共识。这些年来，我国根据工业化、城镇化发展的新形势，不断探索支持农业、补贴农 业的机制与政策。如2002年以来，国家启动良种补贴政策，从大豆试点开始，目前已扩大到水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、马铃薯等农产品；建立粮食直接补 贴制度，为农民提供农机购置补贴、农资综合直接补贴。这些政策措施，对保护农民利益、提高农民种粮积极性、保持粮食生产稳定发展、确保国家粮食安全，发挥 了极其重要的作用，也为我国建立和完善农业支持保护体系积累了难得的经验。
初步建立起农业补贴制度的基本框架
我国农业补贴的政策取向可分为3个阶段，即工业化起步阶段的农业负保护政策，工业化进入快速发展时期的农业取予平衡政策，以及工业化中期阶段农 业政策的全面转型。农业负保护政策主要通过工农产品价格剪刀差和农业征税实现；对负保护政策的调整，以提高农产品收购价格、实行农产品价格支持以及增加财 政支农投入为标志；新世纪以来全面取消农业税，探索实施农产品价格支持措施和直接补贴政策等，这些意味着我国已初步建立农业补贴制度的基本框架。
自2004年起，中央连续出台多个事关“农业、农村、农民”的中央一号文件，以及《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，共同构 成新时期我国农业政策的制度框架，实施了一系列补贴支持农业的政策措施，这意味着我国农业政策的全面转型。其基本特征如下：第一，价格支持政策成为补贴支 持农业的基础性措施。第二，政策性补贴由流通环节转向生产环节，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式。第三，农业补贴总额和支持水平大幅提高。第 四，农民负担大幅减轻。第五，对农业综合服务支持持续增加。
由此可见，我国农业补贴政策已经由补贴流通环节向补贴生产环节、由补贴消费者向补贴生产者全面转型，初步形成价格支持、直接补贴和一般服务支持 等功能互补、综合补贴和专项补贴相结合的农业补贴政策框架。然而，与工业化、城镇化的快速推进对农业发展的战略需求相比，目前中国农业的基础仍然十分薄 弱，需要补贴的领域和环节较多，补贴资金需求巨大。但现阶段中国国力财力相对有限，政府财政还不能完全承担农业所需补贴。
农业补贴亟需解决的四大问题
世界各国都很关注农业补贴政策创新，我们也应在系统评估我国现行农业补贴政策实施效果的基础上，深入研究现阶段我国农业补贴政策选择的关键问 题，探索设计工业化中期阶段我国农业补贴制度的基本框架，构建适合我国国情、指向明确、结构合理、受益直接、操作简便的农业补贴政策体系。
当前，我国农业补贴最迫切需要解决的问题包括以下几个方面：
第一，农业补贴的目标究竟是什么？一般而言，农业政策的主要目标包括粮食安全、农民收入、食品安全、环境保护和农业竞争力等内容。综合考虑我国 基本国情和当前所处的发展阶段，农业补贴政策的目标重点究竟是确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，还是增加农民收入，或者保供给促增收兼而有之？保供 给，是我国现阶段和今后相当长的时期内农业发展的主要任务；促增收，始终是我国“三农”工作的根本任务，两者互为基础、互为前提，这是否应该成为我国农业 补贴制度设计的出发点和落脚点？在具体政策设计中，如何确定补贴政策工具的目标指向？这些都是确定农业补贴的目标所要考虑的问题。
第二，应该如何补贴？是全面覆盖，还是突出重点？在我国目前的发展阶段，政府还不具备大规模补贴农业的能力。从国际经验看，即使是发达国家，也 没有哪个国家能够完全承受巨额补贴资金需求，除美国、欧盟、日本等对农业提供较多的补贴支持外，加拿大、澳大利亚、新西兰等国对农业只提供为数有限的补贴 甚至不提供补贴，而采取其他方式对农业提供支持。需要研究的是，在目前的发展阶段，我国的农业补贴，是否应量力而行、循序渐进？是否应着力增强补贴的针对 性和有效性，提高政策实施效率？
第三，应该选择怎样的政策工具？发达国家经过多年的探索实践，形成了各式各样的补贴方法。现阶段我国究竟应该选择怎样的补贴政策工具？若从我国 的实际出发，在目前的发展阶段，我们用直接补贴替代价格支持的条件和时机是否已经成熟？价格支持是否应该是今后相当长的时间内我国农业补贴政策的基础性措 施？
第四，政策如何操作？政策设计是否合理，最重要的检验标准是能否有效操作和执行，这直接决定着政策目标的实现。为了克服目前补贴支持政策所出现 的一些问题，我国应考虑建立差价补贴制度。国外经验表明，差价补贴是从价格支持向直接补贴转型的过渡性措施，既有价格支持的特征，也有直接补贴的性质。但 政策操作的难点在于，政府部门必须掌握粮食主产区各农户土地承包与种植面积的地理信息基础性数据，能够准确甄别和确定各农户的产量、种植面积等情况。而目 前中国还不能有效掌握这些基础数据，因此该政策虽受到关注，但尚难以被提上议事日程。这就意味着，政策设计必须从现阶段基本国情出发，系统研究政策的适应 性与可操作性，避免政策实施的走样、漏损，防止出现逆向效应。
