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公益诉讼六人谈 发表时间： 来源：北京千千律师事务所网站 编者按：公益诉讼制度应该说是渊远流长。它起源于古罗马法，发展到今天在西方很多国家已形成一个较为完备的诉讼制度。公益诉讼为社会公益提供了有效的司法救济方式，促进了社会正义和社会秩序的维护，同时也为民众参与国家事务的管理提供了新的途径，并为民众实现这一权利提供了司法保障。虽然我国尚未建立公益诉讼制度，但随着国家法制化进程的推进以及对社会公共利益的日益关注，中国大地上已产生了多起具有公益诉讼性质的案件，一些案件作为相关领域公益诉讼的发端而载入中国公益诉讼发展的史册，公益诉讼及其制度的建立已成为理论界和实务界的焦点话题之一，建立有中国特色的公益诉讼制度的呼声已经响起，它的脚步在渐行渐进。 作为中国第一家专门的民间妇女维权公益性组织，北京大学法学院妇女法律研究与服务中心（以下简称北大妇女法律中心）一直致力于保护妇女权益的法律援助事业，成绩斐然。在公益诉讼逐步走入人们视线的时候，中心敏锐地认识到公益诉讼在妇女权益保护领域独特的意义和价值，并于2004年将工作重点向公益诉讼转移，同年6月召开了公益诉讼研讨会并在一些领域开始了公益诉讼的实验性探索。值《观察》创刊，我们为此进行了特别策划，邀请数位对公益诉讼制度颇有研究和造诣的理论界和实务界人士畅谈他们视野中的公益诉讼，力求对公益诉讼制度进行一个整体性的梳理，并试图为中国公益诉讼制度的建立提供一些思路和启示。 对话参与者： 杨大文：中国人民大学法学院教授，博士生导师 杨立新：中国人民大学法学院教授，博士生导师 杨洪奎：最高人民法院中国应用法学研究所研究员 潘 君：最高人民检查院民事行政检察厅副厅长 王灿发：中国政法大学教授，博士生导师，中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任 吴 革：北京市律师协会宪法与人权专业委员会主任；清华大学宪法与公民权利中心共同主任 议题一：何为公益诉讼？对其概念和特征的理解是怎样的？ 杨大文：公益是私益的对称，诉讼是经由司法程序来维护实体权利的。依我之见，公益诉讼是以维护社会公众的权益或社会中某一群体成员的共同权益为目的而提起的诉讼。其价值取向超越了私益，其受益人并非特定的主体（公民或法人），而是不特定的公众。 学者们对公益诉讼的界定，有广义说和狭义说之别，我意当以后者为是。在现实生活中，某些以维护私益为目的而提起的诉讼，其后果也具有维护社会公众权益和某一群体成员共同权益的意义，这在司法实践中并不鲜见。但是，它们对维护公益所起的作用是间接的，而不是直接的，是影响型的，而不是制度型的。它并不是严格意义上的公益诉讼，我们应当建立的，是一种在诉讼请求、原告的主体资格、具体程序等方面有别于一般诉讼的公益诉讼制度，从而在制度上有效地保障公众的权益不受侵害，处理一件，便能够解决众多的同类问题。 王灿发：我认为公益诉讼的特征应包括：第一，原告主体资格的多元性。非法律上的直接利害关系的公民、法人、其他组织和特定的国家机关均可提起诉讼。第二，判决效力的外部性。即判决结果为整个群体，甚至整个社会带来了正面效应。判决结果的外部性与诉的目的公益性是一致的。第三，诉讼目的的公益性。诉讼的目的往往不是为了个案救济，而是为了维护公益。是为了维护法律的尊严和社会正义。 杨立新：公益诉讼应当是完全为了公共利益而提起的诉讼，即狭义的公益诉讼，例如王女士的丈夫喝白酒过量致死，她向法院提出诉讼，请求法院判令白酒生产厂家必须在包装上注明“白酒有害健康”的警示。这不是为了私权利的保护，而是为了公共利益的保护。这就是典型的公益诉讼。另外一种是具有公共利益意义的诉讼，是广义的公益诉讼，例如丘建东提起的1元钱电话费的诉讼，形式意义上，为了自己的私权利，维护自己的私权利，但是其中具有公共利益的意义，即责令商家赔偿，提醒其他商家，必须依法经商。这也有公益诉讼的意义，但是原则上说，这不是公益诉讼，因为有私权利的损害和维护，还是一个一般的民事诉讼。因此，界定公益诉讼，应当采用狭义的标准为好。 吴革：公益诉讼概念的核心在于什么是公共利益和诉讼以什么形式被提起。 公益诉讼首先为关系到公共利益的个案；其次，提起诉讼的主体并不一定是特定的利益受损者；第三，诉讼被告是侵犯了或者潜在侵犯公共利益的侵权者和那些未履行对公共利益负有关注义务者，第四，诉讼通常是通过舆论和行政干预，促进法律的实施和法律制度的完善等形式达到维护相关公共利益目的。 公益诉讼不同于公诉，公诉是检查机关根据国家授权代表国家进行的诉讼活动；不同于法律援助，法律援助是政府或者社会针对无力请律师的案件当事人提供的无偿法律服务。而公益诉讼尽管通常是无偿的，但它不一定必须是无偿的；不同于共同诉讼，共同诉讼是利益共同的主体提起的民事或者行政诉讼，而公益诉讼关注的必须是公共利益，提起人并不一定是共同利益享有者；不同于宪法诉讼，宪法诉讼是关于宪法问题而采取特定形式进行的诉讼，而公益诉讼只要是公益就行，不一定是宪法权利和所有相关公民的利益。 潘君： “公益诉讼”在诉讼制度的设计上，相对于“私益诉讼”要有一些不同特点，一是要建立一个宽泛的原告范围；二是要在诉讼法中确立公益诉讼的原则，在相关实体法中确立被告的具体范围及被诉讼行为的内容，这是公益诉讼能否良好运行的关键，也是公益诉讼制度设计中最需要理性研究的内容；三是管辖、调查取证和法院诉讼费用收取方面，给予原告特殊的优待，且这种优待足以保证原告不因公益诉讼而受到经济上的损失。 杨洪奎：我认为，公益诉讼的特征应包括主体特征、权利特征和诉讼特征三个方面：从主体特征看，它是某一个群体；从权利特征上看，它是某一种民事权利受到损害。抛开诉讼这个概念，就公益权利而言，是很难界定的，往往是现有法律规定的一些具体民事权利大面积反映出来的时候，就具有了公益的性质。但它又不是全民性的，全民性的利益往往上升为国家利益或是政府利益，是政府代表国家保护国家权利。我认为公益和国家利益是有区别的，两者不能混为一谈。国家利益从民事权利上讲，是国家享有民事所有权，如国有资产，我认为应该与自然人享有的权利区分开来，它的保护是一种特殊的保护，而不应划到公益里来。如果说现行民诉法与公益诉讼能挂上钩的应该是民诉法的第15条 ，它隐含了公益诉讼的概念。当然15条设计的是支持起诉的方式，也正是因为我们没有公益诉讼的概念。还有民诉法第54 、55条 的诉讼代表人制度。第三，公益诉讼往往体现出共同诉讼的特征来，一方人数众多，往往是同种权利受到损害，而且是普通共同诉讼，而不是必要共同诉讼，既是可以分开的，也可以合并的，可以单独提出，也可以推举代表人起诉。所以，公益诉讼在诉讼上的特征是一种普通共同诉讼。 议题二：在我国建立公益诉讼制度的必要性和可行性 潘君：在我国建立公益诉讼制度已经是势在必行的事情。要建立一个可持续发展的社会、建立一个和谐的社会，对公共利益的保护就必须放在一个重要的位置上，这应该成为我们法律人研究的课题。 就我国建立公益诉讼制度的可行性而言，因80年代末、90年代初我国改革开放还没有达到现在的程度，人们关注的还是温饱问题而不是生活质量问题，所以当时颁布的行政诉讼法和民事诉讼法都没有涉及到公益诉讼问题。今天，我们的生活已经发生了很大的变化，可以说是发生了质的改变，其中很重要的一个表现就是人们开始更多地关注生存环境问题。同时我们的司法改革也在逐步深化，司法制度建设也在不断发展，这也为公益诉讼制度的建立奠定了一定的基础。 杨洪奎：从必要性来讲，我们的现实生活中确实比较多地发生这样的群体利益受到损害的问题，既然现实生活中有这样的现象，应该就确定了其社会必要性。 从可行性上，我前面谈了现行民诉法包含了公益诉讼的内容，可以把现有的15、54、55条进一步的明确，完全是可以设立公益诉讼这样的一个诉讼制度的，所以在立法上不存在很大困难，而且这届人大把三大诉讼法的修改列入了立法规划中，就要看各方面的呼吁了。 王灿发：我认为建立公益诉讼制度的必要性主要体现在以下几个方面：一是建立公益诉讼制度是社会公共利益的需要；二是建立公益诉讼制度是保护社会弱势群体利益的需要；三是建立公益诉讼制度是保护环境和公共财产利益的需要；四是建立公益诉讼是保护后代人生存发展权的需要。 公益诉讼在我国的可行性主要体现在：第一，社会群体利益的出现。过去在中国高度集权的计划经济体制下，“国家至上，大公无私”是国人的最高价值取向，公民的个人利益和社会利益被大一统的国家利益所淡化以至于被消解，作为群体利益代表的社会团体的功能萎缩，其社会权力的潜能远未充分发挥出来。在社会主义市场经济条件下，我们有必要更新观念，对社会利益的概念进行机制性重塑。赋予社会利益以新的内涵，需要我们摈弃传统的国家优位的法理念，从而转向社会优位理念。第二，公众参与的增强。无论是环境问题，还是消费者权益保护问题，其突出特点在于其利益冲突性，这种冲突是多层面、多方位的，它决定了各种利益的调和必须通过民主观念和公众参与行政和司法过程来实现。第三，国外已经有许多相关的立法（大陆法系、英美法系均有涉及）及司法实践（反垄断案、环境破坏案），可以为我国所借鉴。第四，我国已经有相当数量的公益诉讼的司法案例。 杨立新：公益诉讼在我国没有什么不可行的。全世界的国家都可行，我们为什么就不可行？原因在于我们在起草民事诉讼法的时候，对这个问题还缺乏认识。最早的时候，50年代之初，我国的很多法规就规定了公益诉讼制度，规定检察机关有权提起民事诉讼。但是我们的思想在这个问题上不是进步了，而是后退了。现在规定公益诉讼，是民事诉讼法修改的当务之急，必须予以解决。 吴革：公益诉讼的必要性体现在它旨在对不平等的资源予以调整，关注着社会中处境最差、最边缘化的群体。按照美国正义之盟的创建人南.艾伦的归纳，公益诉讼会达到四种目的：一是执行法律，人权诉讼通常会迫使政府履行其对个人和社区的职责，环保案件旨在矫正大众生活的不法行为等；二是适用和解释法律；三是改革公共机构；四是激发社会和政治变革。公益诉讼在于把社会中的争议提交到法院，通过司法裁判实现司法的能动主义。法律必须对弱势群体的现状给予解释和矫正。 议题三：关于公益诉讼，目前学术界和实务界最为关注的问题之一是公益诉讼的主体资格问题。在没有直接利害关系人或者直接利害关系人不愿以原告身份去维护公益的情况下，可以由谁来提起诉讼？ 吴革：按照我国《民事诉讼法》的规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。个人不能为与己无关的事起诉是我们国家的现实，需要突破和改进。西方发达国家告发人诉讼是个人启动，英国是私人以总检察长的名义，美国是个人，政府可以选择加入还是不加入。其他类型的公益诉讼都是以民间团体或公益组织的名义进行的。公益法虽非一个法律部门，但涉及的范围极为广泛且不断变化，涉及了民权、公民自由、妇女权利、环境保护等等，包括了广泛的正式和非正式的、内在联系的、自我组织的社团，他们在某种程度上与私人和公共领域相关，这些社团组织应当在公共话题中承担积极角色。所以，公益诉讼最好原告就是这些社团组织。 杨立新：公益诉讼应当制定一个机关作为公益代表。在德国等大陆法国家，检察机关就是公益的代表。有的学者也提出，如果某些团体或者个人原因提出公益诉讼的，也可以作为公益诉讼的原告提起公益诉讼。不过有一个问题，如果一个涉及到公益的案件不是获得直接利益的，个人提起公益诉讼是没有什么问题，但如果是一个获得经济利益的公益案件，例如每个烟草公司的案件，获得几亿元的赔偿，个人如何能够对其进行支配？这样的公益诉讼，就不能由个人提起。至于一些团体，例如消协代表消费者、妇联代表妇女提出公益诉讼，是可以的。 杨大文：国家检察机关有权提起公益诉讼，这是许多专家、学者的共识。各种社会组织和公民个人能否成为公益诉讼的原告？则是意见不一的。我认为，诉讼原告与案件不具有私益上的直接利害关系，应是公益诉讼的重要特征之一。但是，根据我国的国情，公益诉讼原告的范围也不可失之过宽。我主张，在一定领域负有维护公益之责的人民团体、社会团体和公益性的、非营利性的民间组织，出于保障其代表的群体或服务对象的权益的目的，可以依法提起公益诉讼，因为国家法律赋予了这些团体维护相关人群合法权益的权利。在审查原告的主体资格时，应以业经合法登记的团体（组织）章程中所定的宗旨为依据。至于公民个人，可以通过向上述团体（组织）投诉的途径，促成公益诉讼的提起。 王灿发：根据公益诉讼原告资格扩张的理论，公益诉讼控诉主体的广泛化主要包括三类：任何个体，社会团体和国家特设机关。因而，在没有直接利害关系人或这些当事人不愿出面维护公益的情况下，任何个体，社会团体和国家特设机关均可以代表公益提起诉讼。 任何个体为维护公益提起诉讼，是公益诉讼的一大突出特点。公益诉讼控诉方的设计必须突破传统诉讼形态下诉权专属于“直接利害关系人”的思维定势，通过法律直接赋予主体诉权。 公益性社会团体根据其自身成立的宗旨、章程，有维护其成员合法权益的职责，应赋予其提起公益诉讼的权利。让某些社会团体作为群体诉讼的适格当事人，一方面有助于保障受害者的实体权益，另一方面可以减少诉讼环节和诉讼浪费而有利于减少程序利益的损耗。 特设的国家机关作为公益诉讼控诉的一级也必不可少。在诉讼涉及的利益阶层较为广泛而社会团体作为特殊群体自治组织代表性有限，起诉主体力量薄弱而被诉主体具强势性，起诉机制受阻以及国家自身利益受损、诉讼无特定原告情形下，国家公权力适时介入，以自身力量与优势来维护社会公益成为必要。就我国目前的情况来看，由检察机关提起公益诉讼较为合适。因为它是传统的公共利益代表人，它有专业的诉讼队伍，它作为国家机器，有着先天的特权，有利于更好地维护公共利益。但其作为诉讼提起人的正当性是需要讨论的。 至于上述三类主体是否要有一个顺序的问题，我认为应当有主有次。应当以特设的国家机关为主，只有当其做出不予起诉决定或者不做出任何表示时，其他社会团体和个人才可以单独向人民法院提出诉讼。 杨洪奎：目前有的地方提出检察机关作为公益诉讼代表人，获得公益诉讼主体资格，但我认为检察机关提起公益诉讼与法律赋予它的职责不太相符合。现行民诉法第15条规定与第14条的规定是完全不一样的。第14条针对的是审判活动，审判活动与诉讼活动是 潘君：公益诉讼原告资格的广泛性，可以使不同层面的主体发挥各自的作用，以更好地实现公益诉讼的目的。那么，在没有直接利害关系人或者直接利害关系人不愿以原告身份去维护公益的情况下，上述这些主体都可以提起诉讼，这样就需要《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中对这些主体有一个授权性规定，目前欠缺的也正是这一点。 议题四：学术界有观点认为，涉及国家利益的公益诉讼可以由检察院提起，由检察机关提起公益诉讼是否能够推广和具有普遍适用价值呢？ 杨立新：这一点是肯定的，多数国家是这样的。英美法国家例如美国烟草致害健康损害赔偿案、麦当劳垄断经营案，也都是检察机关代表国家提出的。检察机关作为公益代表人提出公益诉讼，当然具有普遍的价值。 王灿发：在有损害国家利益和社会利益的行为而不知起诉、不敢起诉、无力起诉、不愿起诉、无人起诉的情况下若不实行适当的国家干预予以制止，将会阻碍国民经济的健康发展，扰乱正常的社会经济秩序。在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体。作为国家法律监督机关，检察机关负有监督法律统一正确实施的职责，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。因此，由检察机关提起公益诉讼能够推广也具有普遍的适用价值。 杨洪奎：我个人认为推广的可能性不太。检察实践中某些检察机关以原告的身份提起保护国家利益的民事诉讼，并把这种诉讼定义为公益诉讼，它们的身份称为公益诉讼人，我认为，这种作法没有明确的法律依据，按照《宪法》、《民事诉讼法》等法律的规定，检察机关的权利是什么是很清楚的，在民事诉讼中它就是一个法律监督者，在一定范围内提起民事抗诉。而且现行法根本没有诉讼人的概念。国外有检察院代表国家起诉的规定，但我国没有这样的规定，而且这样设计不符合我国的国情。如果要这样做，则要考虑检察机关有没有这个力量，变动会很大，包括机构改置都得变。我们的检察机关与国外的检察机关的职能不尽相同，要改的不仅是民诉法的问题，恐怕还要改《检察院组织法》，甚至《宪法》对它的定位也得要改。因此，从我国国情看，有关团体组织或当事人所在机关作为原告就足够了。国有资产流失案件，国有资产管理局作为主体是可以的，具体管理的机关事业单位也是可以的，可以通过行政程序，或诉讼程序都得到解决，可以举报，控告等。还有一个处分权的问题，这个问题让检察机关提起诉讼就不好解决了。如果败诉，谁承担败诉的后果，还有检察机关起诉，要不要交诉讼费？理想与现实是有差距的，国外的情况与中国实际也是有差距的，有这两个差距，我认为很难走这种方式。 潘君：我的答案是肯定的。就目前的法律规定来看，《刑事诉讼法》第77条第2款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”这一条实际上是赋予了检察机关民事公益诉讼权，在犯罪分子盗窃公共财物、破坏公共财物时，不仅要追究其刑事责任，还要其承担民事赔偿责任，向其索赔的角色就由检察机关来担任，由检察机关代表国家来行使起诉权。因此《刑事诉讼法》第77条第2款可以看作是关于公益诉讼的规定。作为公益诉讼的被告，一方面包括市场中的主体，另一方面应该包括行政管理机关，当这些有行政职责的机关违反了法律规定，造成严重后果的时候，应该由检察机关来提起诉讼，因为这些行政管理机关有强大的行政权力，个人或者民间组织很难有力量与其抗衡，所以检察机关的作用是不可替代的。这对于我们现在强调的依法行政、问责政府的确立，都是一种支持。 议题五：除涉及国家利益之外，还存在大量其他类型的公益诉讼，比如妇女权益领域中存在的职场性别歧视、职场生育权限制、性骚扰等，这些公益诉讼由像北大妇女法律中心这样的公益性民间组织以及诸如工会、妇联、消费者协会等相关组织提起是否具有可行性和可操作性？ 王灿发：一个主体是否能够作为公益诉讼的提起者，需要考察其是否具有正当性和可行性。国外早已存在允许工会、消费者协会以及其它社会团体提起公益诉讼的立法先例，并且在我国实践中也有司法案例，因此，社会团体提起公益诉讼是具有可行性和可操作性的。设计合理的机制对于保证利益整合效果至关重要。除了国家机关及其成员的努力之外，充分尊重和保障各利益集团的参与是最为有效的手段。承认团体诉讼的当事人资格，目的是为保护该团体所代表之群体的公众利益，因此也有必要承认团体诉讼的胜诉判决效力的扩张于其成员。 吴革：社会团体的出现不但培育了成熟的公民精神，也为宪法权利的维护提供了强大的力量。我认为，民间组织的开放会像公司开放的过程一样是不可逆转的潮流，经济发展造成市民社会里出现了不同的利益格局，不同的诉求，也决定了必然有这样的利益共同体出现。建立一个法治社会，光靠政府是不行的，必须有民间力量的共同参与才行。假定法治社会是一个大厦，大厦要有坚实的地基，这个地基就是民间组织。如果没有民间组织，每一个公民都是一个一个的沙粒，是原子化的个人，形不成力量，民间组织是黏合剂，将这样一个一个的沙粒黏合起来，形成混凝土，才会有力量，地基才结实。建立法治社会没有民间组织的存在，就像把大厦建立在沙滩上！ 杨洪奎：我认为可行。因为社会团体本身的宗旨、职责就是维护相应成员的合法权益，否则成立这样一个团体有什么意义呢？社团，即使是一般的民间团体也是要为自己的成员服务，为他们谋利益，其中一项就是包括提供法律支持，在法律上为成员提供帮助，因此当然可以作为诉讼主体。而且个人的力量是分散的，很难形成合力，而团体正好就有这样的一种作用。这些组织在国家保护有时照顾不到的情况下，它作为一种群众性的自治组织来行使保护其成员的权益的作用。 潘君：对这个问题我的回答也是肯定的。现在的问题是如何保障这些组织的积极性以及保障这些组织有能力去做，关键还是要有法律上的支持。怎样使这些组织有一种内在的动力，仅靠精神层面的东西是不够的，现在是市场经济，没有经济作基础是不行的。我国的《民事诉讼法》第15条是关于支持起诉的规定，这个支持起诉的制度实际上是带有公益色彩的制度，但是这项制度操作起来的很少，问题可能也是缺乏一种内在的动力，缺乏一种补偿机制。因此要在激发这些组织的内在动力上做些思考，可以在一些实体法上体现出来。目前在有关公益诉讼的法律出台之前，民间组织就可以利用《民事诉讼法》第15条支持起诉的规定去做些事情，在法律地位上民间组织作为支持起诉人，张扬的不仅仅是原告的个人利益，还有公共利益的因素，这是目前可以使用的一个法律依据。 议题六：公益性组织在推动和践行公益诉讼的作用 杨洪奎：公益性组织对公益诉讼的推动和践行起的作用是勿庸置疑的，因为这些组织较为专业，如北大妇女中心，以法律见长，提供的帮助会更为专业一些，也更有效。但在现有的制度下，公益性组织在公益诉讼中的作用就是支持和帮助工作，但如果没有原告，就会有些困难。 王灿发：公益性组织无论在国外和我国，在推动和践行公益诉讼中都有着重要的作用，我认为主要体现在五个方面，即：公益性组织是公众权利意识的宣传者，是公益诉讼的鼓吹者和倡导者，是国家特定机关提起公益诉讼的推动者，是许多公益诉讼的支持者和起诉人，是公益诉讼立法的支持者和推动者。 杨立新：我很关注公益性组织在推动和践行公益诉讼中的作用。例如北大妇女法律中心等公益性组织，都在积极地推进公益诉讼。这些组织的作用，一是推动公益诉讼理论的研究，二是推动公益诉讼立法的发展，三是在将来通过了公益诉讼的立法之后，还有推动公益诉讼司法的作用，总结、研究公益诉讼经验，使公益诉讼健康发展。 潘君：我认为公益性组织的作用非常大，而且还应该加大宣传力度，这一点很重要。2004年选出的十大法治人物，很有说明性，作为普通的老百姓，他们都可以推动公益事业的发展，那么公益性组织就更有力量去做这样的事情。像北大妇女法律中心这样的组织，做了公益的事情后，一定要宣传出来，这对推动目前的司法进程有着非常重要的正向作用。 议题七：在现行法律状况下，可采取哪些策略启动和推进公益诉讼？ 杨立新：第一，应当在理论上加强研究，建立完善的理论基础。第二，应当在某些有条件的地方，进行谨慎的试验性的公益诉讼探索，积累经验。第三，最重要的就是推动公益诉讼的立法，现在正在修改民事诉讼法，是确立公益诉讼的最好时机，应当很好地研究并且最终确立国家的公益诉讼制度。第四，人民法院和人民检察院应当做好思想准备和工作准备，通过立法之后，即行推行这个制度。 王灿发：公益诉讼的推动关键在立法。就立法的难易程度来说，在有关立法中做出相关规定要比在诉讼法中做出规定更容易些，而在诉讼法中做成规定又比专门立法容易些。因此，应着力推动在有关立法中，比如环境保护立法、妇女和儿童权益以及残疾人权益保护立法中首先进行突破，然后在纳入民事诉讼法和行政诉讼法，最后争取制定专门的公益诉讼立法。 杨洪奎：提出公益诉讼的目的是想通过诉讼手段来解决一部分问题，但涉及公益性问题不仅仅是诉讼手段可以解决的，它包括很多手段，都可以解决公益性的问题，公益诉讼是其中的一个，其他手段尽可利用。现在是启动和推动公益诉讼最好的时机，修改民诉法已列入本届人大立法议程，社会、人大代表可借此机会提出建立公益诉讼制度的要求。舆论呼吁、提案，多管齐下，通过立法的形式将这个制度固定下来。从更广义的角度上讲，能不能提出这样的概念——公益救助。建立公益救助的机制和体系，公益诉讼是其中一部分，或是相当重要的一部分，这样谈它的重要性、可行性，会更能引起社会的关注，这是一个大概念，我认为是可以建立起来的。它需要研究主体问题、机制问题、措施问题、手段问题，方方面面都应涉及到。 议题八：建立中国公益诉讼制度的构想 杨大文：目前的当务之急，是在民事诉讼和行政诉讼领域增设公益诉讼制度。可分步骤地进行，先在民事诉讼领域建立，再在行政诉讼领域建立。 关于公益诉讼的某些具体程序，以及举证责任的分担、赔偿所得的处置等，许多专家、学者已经作过大量的论述，我在这里只提出一个建议：法院在受理公益诉讼后，应当举行听证会，既然涉及公益，在审理中就应当广泛听取相关领域中公众的意见。 至于公益诉讼的立法模式，可以有三种形式：一是在民事诉讼法、行政诉讼法中增设公益诉讼的规范体系；二是在相关的单行法中列入公益诉讼的条款；三是制定专门的公益诉讼法。我认为，制定专门的公益诉讼法似无此必要。在相关的单行法中分别规定，也会出现一些难以解决的问题，包括该法与诉讼法的关系等。公益诉讼既为诉讼制度的组成部分，理所当然应由诉讼法加以规范：目前民事诉讼法的修改已经提到立法机关的议事日程上来。以此为突破口，当是从立法上增设公益诉讼制度的最佳方案。 潘君：制度的设计要具备科学性及合理性，才能保证其得到实施并发挥作用，否则的话将会成为一纸空文。主体资格确定之后，还必须从制度上保证其能便利地获取证据，必须要有制度保障。国外对公益诉讼的调查、管辖、律师费等等，都有一些不同与普通私益诉讼的规定，比如美国关于环境公益的诉讼就是这样。我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》修改时，这些方面都应该有所考虑。 王灿发：应建立怎样的公益诉讼制度呢？我认为，首先要吸收外国的经验，其次应立足于我国的现状，解决我国现阶段存在的问题。主要的制度设计包括以下几个方面：一是公益诉讼制度的保护范围。二是提起公益诉讼的主体范围。我前面已谈过。三是规定公益诉讼的具体程序。四是对原告的奖励制度。如果原告胜诉，应根据其保护国家财产数额的大小，按照一定的比例给予奖励。这样就可以激起更多的公民对国有财产、环境污染问题进行有力监督。五是诉讼费用的承担。原则上应当减免诉讼费用，一是为了鼓励公益诉讼，二是公益诉讼涉及的标的额往往特别巨大，一般的公益性组织和个人难于支付巨额的诉讼费。 杨洪奎：公益诉讼制度是作为单行法，还是民诉法的一章一节？我认为出单行法的可能性不大，不可能为民事诉讼中不同种类的诉讼单独抽出来作为一个单行法，因为现有民诉法基本可以解决，单列条款就够了。如果做一节，就看它本身的特殊性有多少，如果较多，可以单做一节。具体框架的设计主要是考虑它的主体，至于后果问题倒是不太大，民诉法现有的54、55条，都具有公益诉讼后果的影子，可以通过立法，扩大这种后果，条件会更为宽泛。其他具体操作层面的问题比较容易，如可以借鉴现有的登记制度等。 杨立新：一是诉讼主体，应当规定公益诉讼的代表人制度，规定检察机关是我国的公益诉讼代表人，同时规定有的团体可以作为公益诉讼主体，就某些方面的公共利益进行民事诉讼。是不是规定个人也可以作为公益诉讼的主体，有的学者主张，有的学者反对，对此还应当研究。二是公益诉讼的起诉程序问题，例如，检察机关和团体如何起诉，起诉的条件是什么，起诉的被告是谁，要不要送达起诉书，要不要进行答辩，法院立案应当怎样进行等。三是规定公益诉讼的审理程序，是不是就按照普通的民事诉讼程序进行，还是要有一定的特殊程序。四是公益诉讼的其他程序，例如提起公益诉讼，原告可以不交纳诉讼费用，对方败诉的，有对方承担诉讼费用，原告败诉的，不交纳诉讼费用，以鼓励公益诉讼。五是规定公益诉讼的诉讼后果如何处置和执行。如果是非经济利益的诉讼结果，应当怎么执行？如果是胜诉取得了经济利益，如何在公共中分配经济利益？都是要认真研究解决和规定的问题。 (李莹 王竹青整理)
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