林鸿潮
中国政法大学法治政府研究院副教授，中国政法大学应急法研究中心执行主任，法学博士
知识点《行政诉讼法》规定被告对其作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该行为的证据和所依据的规范性文件，即规定了被告的举证责任，但没有规定原告的，因此有人认为行政诉讼是举证责任倒置，或叫原告主张、被告举证。这个说法不准确，因为行政诉讼中除了作出具体行政行为的事实和依据需要证明之外，还存在其他事项也需证明，对这部分举证责任《行政诉讼法》就没有规定全部分配给被告。
原告起诉时的初步证明责任
公民、法人或其他组织向法院起诉的，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。起诉条件包括:(1)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织;(2)有明确的被告;(3)有具体的诉讼请求和事实根据;(4)属于法院受案范围和受诉法院管辖。
之所以说这只是初步证明责任，是因为这种证明只是形式上的，如果说是实质上的证明责任，就等于要求原告承担全部举证责任了。原告起诉的时候提出了一个诉讼请求，为什么提出这个请求呢，原告必须提出一些事实来，否则他的请求就没有道理、没有依据，但是这些事实是不是真的呢?未必。需不需要原告在起诉的时候就把这些事实证明清楚呢?不需要。这就是所谓的初步证明责任。这种证明，与其称为“证明”，严格来讲称为“说明”更恰当。注意原告并无证明自己没有超越起诉期限的义务，如果被告认为原告的起诉超越起诉期限的，应由被告加以证明。
原告起诉行政不作为的证明责任
在起诉被告没有履行法定职责的案件中，原则上，原告应提供其在行政程序中曾经提出申请的证据。
如此规定是由人们认识事物、证明事物的基本规律所决定的，法律不可能要求被告去证明原告没有向自己申请过履行职责。但是，被告应当依职权主动履行法定职责的，或原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供证据的情形例外。如当事人向工商局申请营业执照，工商局不予办理，当事人如欲起诉，必须证明其曾向工商局提出过申请。此时，原告赖以证明其申请行为的证据主要就是工商局的申请登记册，但如果工商局并未设立此类登记制度导致原告无法举证，就免除原告的举证责任。
对新主张事实的证明责任
如果原告在诉讼程序中，提出了被告在行政程序中并未作为行政行为的依据、但与被诉行政行为密切相关的事实，也应当由自己提供证据。原告提出这种事实是完全可能的，这些事实是被告在做出行政行为时并不知晓或虽然知晓但未予考虑的，而如果被告当时就知晓或考虑了这些事实，就可能影响其行政行为做出的结果。因此，这些事实到了诉讼中就可能对行政行为的合法性产生影响，由于被告对这些事实原先并不知情，就应当由提出这个事实的原告来证明。
如某出租车司机因为超速行驶被交警处以罚款，不服提起了行政诉讼。在诉讼中原告说自己超速是因为车上有一个临产的孕妇，为了将孕妇尽快送到医院才超速。这个事实就是新事实，因为在行政处罚程序中，交警并不知晓这一事实，出租车司机也没有告诉交警这一事实。如果当事交警知道这一情况，就很可能不会对其加以处罚了。因此，原告在诉讼中提出这样的事实，当然应由自己来证明它的存在，而不是由被告来证明的它的不存在。
部分程序性问题的证明责任
行政诉讼主要由被告证明其做出的行政行为合法，那是就实体问题而言。如果当事人主张的是关于诉讼程序的问题，这些问题虽然与被诉行政行为的合法性没有直接关系，却能影响行政诉讼的进程，那就必须和民事诉讼一样，实行“谁主张，谁举证”，原告提出的主张也不例外。如原告提出某个法官应该回避，那就得自己举证，而不是由被告来证明这个法官不需要回避;再如原告提出应当中止诉讼，也得自己证明出现了必须中止诉讼的事由，而不是由别人来证明不需要中止诉讼。
上述事项均属原告应当举证的事项，对此原告不能举证的，将承担相应的不利后果，如案件被驳回起诉，或者其主张的事实不被认可等。除承担上述举证责任之外，原告还可以提供证据，用于证明被诉行为的违法性，这是其行使举证权利的表现。当然，原告对此提供的证据不成立的，并不免除被告对被诉行为合法性的举证责任。
还有一种特殊情况需要注意，如果原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利的，被告应当提供该证据。被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。
损害证明责任
当原告提出行政赔偿的诉讼请求时，应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。之所以要求受害人自己证明损害，而不是由加害人证明没有损害，原因和上述申请证明责任类似，从逻辑上讲，要证明自己没有给别人造成损害是十分困难的。
