文/李楠
作为诉讼法学方向的法学硕士，笔者在研究中发现，《政府信息公开条例》自2008年5月1日起施行后，要求公开事故调查报告的行政诉讼案件呈明显增多之势。原因为：在涉及事故的各类案件中，事故调查报告多是关键证据。当事人在进行民事诉讼时，往往要求相关部门提供事故调查报告，如遭拒绝则易提起行政讼诉。
笔者认为，按现有法律法规，事故调查报告应不应公开，还处于模糊地带。随着政府信息公开的推进、公民法律意识的增强，此类诉讼可能会更多。当前，有必要对相关规定进行梳理，立足当前，着眼长远，提出应对方法。
事故调查报告法律性质之分析
根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）的相关规定，我们应该明确以下认识：
一、事故调查的权限在于自国务院至县的各级人民政府。这一权限，各级人民政府可予以授权或委托。
二、事故调查报告由事故调查组提交。事故调查组是一个非常设机构，成员众多（见493号令第二十二条），在现实中一般由安监局牵头。
三、事故调查报告应有“事故责任的认定及对事故责任者的处理建议”（见493号令第三十条）。注意，只是“建议”而已。
四、事故调查报告需经负责事故调查的人民政府批复。从理论上说，政府在批复时，对事故调查报告可以采信，可以部分采信，也可以不采信。注意，法院在审理案件时也是如此。
五、有关机关“按照人民政府的批复”，对责任单位和个人作出行政处罚或处分。也就是说，是“批复”决定了行政处罚或处分。
所以，事故调查报告不是行政裁决、行政处理决定，不具有强制约束力和执行力，对当事人的权利义务不产生实际影响。它是一种行政指导行为，是有关机关处理问题的前置意见。
事故处理情况不等于事故调查报告
笔者翻阅了大量资料发现，现行的安全生产法律法规只规定应公开事故处理情况，没有明文规定应公开事故调查报告。
493号令第三十四条规定：“事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。”
国家安监总局、国家煤监局2008年12月下发的《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》第三十八条规定：“特别重大事故的调查处理情况由国务院或者国务院授权组织事故调查的国家安全生产监督管理总局和其他部门向社会公布，特别重大事故以下等级的事故的调查处理情况由组织事故调查的煤矿安全监察机构向社会公布，依法应当保密的除外。”
事故调查报告应是什么样的？除了493号令第三十条之规定外，我们姑且以原国家安监局2004年1月发布的《非煤事故调查报告基本内容及格式（试行）》（安监管司办字〔2004〕7号）为依据。
该文件明确：事故调查报告应有七大部分。一、前言（事故发生的时间、地点、单位名称、事故类别以及人员伤亡和直接经济损失等，事故调查组的组成情况）。二、事故单位概况。三、事故发生及抢救情况。四、事故原因及性质。五、责任认定及处理建议。六、防范措施。七、附件（事故现场平面图及有关照片，有关部门出具的鉴定结论或技术报告，直接经济损失计算及统计表，调查组名单及成员签名，其他需要载明的事项）。
至于“事故处理情况”是什么样的，大家看看国务院新闻办相关的新闻发布会就知道了。它肯定比事故调查报告简单得多，而且还是“依法应当保密的除外”。
政府信息公开与保密之界限
《政府信息公开条例》明确，政府部门应主动公开安全生产监督检查情况（注意，这与事故调查无关）；除了“行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。
按上述规定，特定的公民、法人或者其他组织，不管是事故当事方，还是安全生产研究人员，都可要求某安监局公开某事故调查报告，如遭拒绝则可提起诉讼。
伤亡损失少、社会影响小的一般事故，可能问题易解决。但其他事故可能要先明确政府信息公开与保密之界限。
据清华大学副教授程洁的调研，全国大约有7％至20％的不予公开决定，是基于“涉及国家秘密”的理由。有时，某一政府信息在被申请公开之前还不属于国家秘密，在申请人提出公开申请之后就成了国家秘密。
从法理上看，《保密法》是上位法，效力高于《政府信息公开条例》。在今年3月举行的中国政法大学法治政府研究院主办的“信息公开与透明政府建设”国际学术研讨会上，北京市高级法院副院长王振清表示，由于《政府信息公开条例》存在许多不明确的地方，如果这些问题都在诉讼中交给法院来回答，法院有一定的难度和压力。如果法院作出判决要公开，一旦出现泄露国家秘密的情况，这个后果谁来承担？因此，法院在相关问题的处理上基本会尊重行政机关的决定。
而《保密法》已在修订中，其修订草案于6月27日至7月31日向全民征求意见。不过，从其全文来看，主要还是强化怎么保密。但改革已是大势所趋。
如公开事故调查报告应注意哪些问题
笔者经调查发现，有一些县级安监局已经将事故调查报告列入政府信息公开范围，而再往上就呈逐级递减之势了。笔者认为，事故调查报告应适应国际国内趋势，逐步走向更加公开化。
比如，美国运输业发生的重大事故，由美国国家运输安全委员会负责调查，相关事故调查报告都是全文向社会公开的。在我国，今年3月17日发布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》就明确提出，研究建立裁判文书网上发布制度。
当然，在公开时，应明确由谁公开、向谁公开、公开什么、怎么公开等问题。
在“由谁公开”的问题上，笔者认为：应由负责事故调查的人民政府公开经批复的事故调查报告。理由主要参见本文第一部分“事故调查报告法律性质之分析”。当然，人民政府有明确授权的例外。
在“向谁公开”的问题上，笔者认为：按法理要求，遵循工作惯例，政府批复的事故调查报告，至少应向事故发生单位和当事人公开，保证其享有知情权。这一方面，各地实践很多。比如2008年南京市五部门发布的《关于生产安全事故调查处理若干问题的实施意见》。
在“公开什么”的问题上，笔者认为：一是按规定向社会公开事故处理情况；二是视事故情况、保密规定，主动公开部分事故调查报告；三是遇相关申请，已经定密的不公开，未定密的视情况决定是否公开，应注意及时向上级请示。
在“怎么公开”的问题上，笔者认为：如公开事故调查报告，应注意避免涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私、第三方合法权益等内容，建立完善审查制度。主动公开的事故调查报告，应自政府批复之日起20个工作日内予以公开，选择政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径公开。依申请公开的事故调查报告，应尽量按照申请人要求的形式予以提供。
最后，根据以上分析，笔者对相关部门提出如下建议：
一、高度重视事故调查报告公开事宜，遇相关问题应提高警惕，避免不必要的官司。
二、注意政府信息公开和保密之界限，在日常工作中，尽快明确相应的权限。
三、要认识到今后事故调查报告肯定是“以公开为原则，以保密为例外”，参照其他部门的经验教训（如《中华人民共和国海事局关于水上交通事故调查报告公开有关事宜的通知》），提前进行相关的研究和准备。
