深化税收征管改革的思考
扬州国税局稽查局秦永宏
摘要：随着税收征管改革的不断深入，以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理的税收征管模式中的一些矛盾日益显现。本文就此进行剖析，并在此基础上提出了进一步优化当前征管模式的思路和措施。
关键词：税收征管模式；运行机制；改革措施
我国的税收征管体制和运行机制建国以来至今，经历了专户管理模式（建国初期至20世纪80年代初期），征管查分离模式（20世纪80年代中期至20世纪90年代中期），目前已基本上建立了适应社会主义市场经济体制，以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理的税收征管新格局。新的征管模式的建立巩固完善了新税制，促进了依法治税，优化了纳税服务，提高了纳税遵从度，强化了税收征管，促进了征管质量、征管效率和水平的提高，强化了税收聚财功能，保证了税收收入的稳定增长。但是，随着税收征管改革的不断深入，一些矛盾日益显现。进一步深化税收征管改革已成为当务之急。
一、优化我国税收征管的思路和指导原则
为了适应社会主义市场经济发展的要求，进一步优化税收征管运行机制，有效堵塞税收漏洞，完善为纳税人服务体系，降低税收成本，全面提高征管工作质量和效能，实现税收征管工作的信息化、专业化、规范化、法制化。进一步深化征管改革的指导思想是：以加速税收信息化建设，进一步提高征收集中度为核心；以征管信息的集中处理为特征；以取消全职能基层征管单位，建立征、管、查专业职能机构为重点；以强化税收监控管理、明晰执法责任、提高征管效率、促进依法治税为目的，逐步建立适应信息时代发展要求的科学严密的现代化税收征管体系。按照上述指导思想，进一步深化税收征管改革必须遵循下列原则：
1、依法治税。加强税收法制建设，规范行政执法行为，提高依法行政意识和执法能力。明确岗位职责，促进依法治税。
2、先进高效。要在总结和借鉴国内外先进征管经验的基础上，广泛运用现代科技成果，实现征管手段的先进性和征管运行机制的高效性，提高税收征管的科技含量。
3、严密监控。通过实行专业化管理，提高税收信息化建设水平，对内加强监督制约，促进各级税务机关依法行政；对外全面了解和准确掌握纳税人的涉税信息，严厉打击各类涉税违法行为，促进纳税人依法纳税。
4、集约管理。通过取消全职能征管分局，按照征、管、查外分离，实行集中征收、划片管理、一级稽查，提高税收管理的专业化程度，减少管理层次，实现管理的集约化，优化资源配置，降低征税成本。
5、优化服务。要依托不断发展的信息网络技术，以电子介质为主要载体传输和处理各类税收业务，打破地域差别，建成规范、快捷的申报纳税和咨询渠道，简化纳税人办税程序，提高为纳税人服务水平。
6、因地制宜。在深化征管改革过程中，既要整体筹划，统一规范，又要因地制宜，从实际出发，区别城市与农村，东西部经济发展状况和计算机网络建设水平，有计划、有步骤地进行。既要加快整体推进速度，又要积极稳妥，分步实施。
二、我国进行税收征管改革的具体措施
1、提高税收征管的法制化水平，加快我国税收法制建设步伐，建立透明度较高的法律体系。
（1）尽快制定《税收基本法》，提高税收征管法律的立法层次，在基本法的指导之下，逐步完善包括《税收征管法》、《税务行政复议法》、《税收减免特别法》、《税务司法规则》等系列税收实体法规和程序法规，从而构建完整统一，规范、严密的税收法律体系已成当务之急。
（2）提高立法技术和立法水平，注意法律的严谨和可操作性，改变先行法律的概念不明确、用语不规范、结构散乱的问题。并适当注意立法的前瞻性，结合税收征管实践、借鉴国际通行规则，不断完善现行法律，减少法律空白点，增强征管法律的稳定性。
2、完善纳税申报制度。
（1）加快税收信息化建设，强化申报控管，我国当前推行的金税工程尚属狭义，局限于增值税的税控管理，应尽快致力于广义的金税工程的建设，运用计算机技术、网络技术、通讯技术，进行登记、申报、征收、稽核的全方位管理。与有关行政部门联网、信息共享，实现计算机在资料收集、分类、整理、贮存、交换、传送以及申报表审核、税款征收、汇算清缴、税款退回、税务审计等全方位的应用，使纳税申报的效率与正确率大为提高。为加强申报控管，当前我国的纳税申报制度尚需税务登记制度和税务稽查制度的有效配合。税务登记制度应将个人纳税者的登记监管纳入其中，借鉴西方国家经验，加快我国纳税人识别号的全面覆盖率，通过税务信息一体化建设，实现税务机关与工商、金融、物价等部门的信息交流与共享，加强对不申报、申报不实及申报不当漏报的控管。
（2）改进申报方式的多样化选择，申报方式直接决定税务机关的征收成本和纳税人的奉行成本。随着计算机应用以及网络的普及，网上申报成为各国申报方式发展的主流趋势。我国应尽快取消申报方式的批准制，让纳税人充分享受申报方式自由选择的便利性。在加强税收信息化工程建设的同时，重视对网上申报方式的试行和推广，并积极探索个性化申报服务。
（3）大力推行税务代理申报，我国当前应从法律层面规范税务代理人资格认定与考核、职业规范与惩戒，积极引导税务代理制度的健康发展。加强行业监督，扶植行业自律性管理，规范税务代理业务范围，梳清税务代理机构与税务机关的关系，使之保持独立、公正的立场，帮助纳税人正确、依法履行纳税义务，推动我国纳税人自行纳税申报制度的健康发展。
3、强化税源管理，全面提高征管工作质量和效能。
（1）加强户籍管理，健全税源监控网络管理体系，税源管理员按属地原则划片管事，负责对辖区内纳税人税务登记审核、有关税种认定等日常管理，及时了解辖区税源变化情况。核实停业户、非正常户的真实性，清理漏征漏管户。逐步实现税务登记与公安、工商等机关的登记管理的网络对接，为纳税人编发与个人身份证号码或企业代码相对应的“终身税号”，以便实施源泉跟踪监管。建立重点税源户的分类分户管理体系，力求税源资料由计算机自动完成，实现信息收集的智能化。
（2）完善税源调查和税收分析制度，要把握不同地区、不同行业、不同企业的经济税源状况，经常、系统地收集整理有关经济信息资料，深入调查研究，掌握经济变化对税收的影响，并根据区域经济特点，抓住重点行业、重点税源适时地开展专题性调查，定期对纳税人的户籍信息、税源构成和相关纳税信息等开展调查。依靠科技手段和现代信息技术进行税源管理，分类监控，提高管理效能。健全税源管理统计分析制度，建立税源管理数据指标体系和税源分析的数学模型。同时，经常对不同时期的税源资料进行预测分析，为编制税收计划，完善征管办法，开展税务稽查，防止税收流失，有针对性地实施税源管理提供详实可靠的依据。
（3）建立严密的征管过程监控体系。对内通过流程环节的自我控制，对容易产生腐败的关键业务活动，通过部门分权形成制约；通过计算机设定程序，流程自动记录、超时自动催办，减少过程中人为因素影响，实现计算机对过程自动控制。对外，一方面通过对流程的重点环节进行监控，发挥巡查调查、纳税评估、检查的功能，形成流程的关联控制；另一方面通过建立监控指标体系，实时跟踪、筛选、比对、分析纳税人涉税数据信息，科学评估涉税指标，防止偷、逃纳税行为的发生，形成信息化的防范机制。
（4）设计完备的征管质量考核体系。根据再造后的流程设计考核办法，优化考核指标，改进考核手段，建立新的考核体系，实现由部门考核向流程考核转变，由集中考核向日常考核转变，由手工考核向计算机考核转变，由定性考核向定量考核转变；提高考核频率，实行动态考核，采取定期考核和随机抽查相结合的方式，定期对征管质量和征管全过程进行考核、监控，通过考核寻找征管的薄弱环节，随时暴露问题、及时加以解决。
4、树立“以纳税人为中心”的理念，构建税收服务体系。
（1）正确处理规范执法与优化服务的关系。税务机关要切实转变观念，增强服务意识，做到“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”，积极、主动、及时地为纳税人提供优质高效的服务。从“监督打击型”向“管理服务型”转变。同时要用法律法规的形式来规范税务服务的对象、范围、形式、权利、义务等内容，促使服务体系法制化、规范化、制度化，使管理执法和优质服务相互融合、相互促进，不断提高征管效率和质量。
（2）提升纳税服务的质量和水平，提高服务的科技含量，实现纳税手段的新突破。充分运用电子、通信等现代化科技手段改造纳税方式，如推行网上报税、电子划款、税银联网、电子定税、开通提高12366热线和税务网站的服务质量和水平等，使纳税人和税务机关从繁杂的办税事务中解脱出来，为纳税人提供从税务登记、发票发售、咨询服务、申报缴税等一系列方便、快捷、经济、高效的服务；积极探索个性化的服务，实现纳税服务形式的新突破。针对不同纳税人的特点和需求，主动提供更加周到细致的个性化服务，如预约服务、办税绿色通道、提醒服务、送政策上门等，同时积极开展征纳双向互动服务，如通过信件、语音电话、网络、调查走访、局长接待日等建立固定收集纳税人意见和进行反馈的渠道，增加征纳双方的了解沟通和双向互动；拓宽服务内涵，实现纳税服务内容的新突破。如简化办税流程、办税环节、审批程序，积极推行一个办税服务厅办理，一个窗口受理、一站式服务、一次性办结的办税服务新格局等，不断提高服务的质量与效率。
5、以信息化建设为重点，提高税收征管的科技含量。
（1）全力推进金税工程（三期）建设，按照国家税务总局的统一部署，建成覆盖所有税种、覆盖所有纳税人、覆盖国税、地税机关的完善的中国税收管理信息系统。建立功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的税务管理信息系统，坚持信息系统一体化原则，扩大信息技术在税收征管中的推行面和应用面，用科技手段监控税源，强化征管。
（2）提高税收信息化建设的社会化程度。有计划、有步骤地加大对纳税人的宣传和引导力度，建立民众广泛参与、满足电子政府要求和适应电子商务发展需要的信息系统。不断解决信息不对称的问题，税务部门要在加强自身征管建设的基础上，与公安、工商、海关、银行等部门建立良好的合作关系，建立简便、安全、稳定、流畅的信息共享体制，提高数据信息的质量。
（3）强化数据的集中处理和应用，数据采集要坚持原始、真实、准确的原则，在实现以市、县为单位征管信息集中处理的基础上，进一步提高征管软件应用程度，通过四级主干网实现征管信息的上下畅通。数据集中应以高度集中为原则，建立全国、省级征管数据处理中心，实现税收管理内部数据汇总的自动化，进一步强化分析、管理功能，提高数据使用效率。建立总局、省局两级数据分析利用制度，主要的税收应用系统做到数据集中省级处理，实现信息数据的增值应用，为各级管理者的决策提供准确有力的支持，为提高税收征管质量和效率提供有力的支持和保障。
（4）推行多元化纳税申报管理，切实抓好网络申报数据与金税工程、征管数据的有效对接。完善税银结算系统的数据流程，加强对税款入库行为的监控，保证税务机关能对纳税流程进行有效管理。在此基础上，全面推行多元化纳税申报方式。倡导具备应有软硬件的纳税人实行网上远程申报，鼓励纳税人预储税款，实行“划卡缴税”。
6、建立科学、严密、高效、强有力的新型税务稽查体系。
（1）建立和健全科学、严密的税务稽查法规、制度和规程，在总结长期税务稽查实践经验的基础上，按税务稽查法规的内容，适应被稽查对象客观条件和税务稽查客观要求，进一步建立和补充新的税务稽查制度，完善原有的行之有效的制度，制定操作性强的税务稽查工作规程，形成全国基本统一的严密完备的税务稽查制度、规程体系。
（2）逐步实现税务稽查技术现代化，将现代科学技术成果运用于税务稽查，包括现代化的计算机工具、通讯工具以及现代化的交通工具等进行税务稽查，并实现科学有效稽查的过程与结果，大幅度提高税务稽查效率，提高税务稽查的科学性。
（3）赋予税务机关一定的税收司法权，建立健全税务稽查司法保障体系，我国可考虑设立税务警察和税务法庭，以形成相对独立的司法保障体系，为有效维护正常税收秩序，维护税法的严肃性发挥独特的作用。在这方面可以借鉴国外的某些做法。目前在世界上许多国家，如美国、俄罗斯、德国、意大利、日本、新加坡等国，都设有不同形式的税务警察机构。建立独立审判的税务法院，这对保证税法的正确贯彻，具有重要意义。如加拿大就设立了联邦税务法院，目前OECD的国家一半以上都有正规的税务法院。同时结合《刑法》修正案关于偷税罪有关条文的修改，制定司法机关未经行政程序越权介入涉税案件，直接查补税款不解缴国库行为的问责规定。进一步提高税务稽查对偷逃税案件打击力度，维护税法严肃性。
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