法律援助在解决信访问题中被拒的思考
近年来随着我国体制改革的深入，利益格局的重新调整，各种深层次的社会矛盾和社会问题日渐显露，涉法涉诉信访问题大量增加，使解决上访问题成为各级党委、政府、以及司法部门较为棘手的问题。而法律援助既肩负政府责任，又代表群众利益，职责的特殊性和法律的专业性，使得其在解决信访问题中能够起到积极的疏导和依法化解矛盾的作用。
一、法律援助参与信访工作的意义
信访工作是党和政府联系群众的桥梁和纽带，是了解社情民意、听取群众呼声的重要渠道之一，也是维护社会稳定的重要前提。因此，必须充分认识信访工作的重要性，要切实增强政治意识、大局意识、责任意识，以求真务实、开拓创新的精神，为信访工作提供法律服务。既要突出信访工作的重点，明确主攻方向，及时依法妥善解决群众反映的热点、难点问题，又要坚持依靠政策和法律办事，把人民群众的积极性和创造性引导到加快经济发展上来，引导到共同为经济发展献策出力上来，努力把信访工作中的法律服务问题抓紧、抓好、抓实，采取有效措施把矛盾化解在萌芽状态，把问题解决在基层，努力化解社会矛盾，有效地维护全区发展稳定的大局，促进社会经济的大力发展。
（一）法律援助参与信访工作可以提升政府形象 各级人民政府要大力推进依法行政，就要特别重视人民来信来访，带着感情工作，为他们解决实际问题。政府不仅要行使职权，而且还要行使好职权。政府的一切行为均要经受广大人民群众的检验和认可。人民群众的检验和认可，又集中反映到信访部门这个窗口单位，信访工作要承载许多接纳和问询，就必须具备设身处地解决问题的条件和能力，以及按照法律和政策解答疑问和分流纠纷的条件和能力，这就需要大量懂法律明政策的人才。而法律援助正是可以调动大量法律服务专业人才的机构，参与到信访工作中来。一般来说，所面临的问题均能分门别类加以分流，符合诉讼条件的进入司法程序予以裁判，不符合诉讼条件的使用行政协调手段加以解决。这样，就会使当事人问有所答，投诉有门，不至于久拖不决，矛盾激化，政府的声誉和形象就可得到较好的维护。
（二）法律援助参与信访工作可以提高信访部门排忧解难的能力
法律援助人员和信访部门的工作人员分别来自不同的行业和岗位，他们认识问题的角度和着力点各有不同。法律援助人员一般偏重于国家法律，注重现实，情感倾向于当事人一方；信访工作人员一般偏重于国家政策和行政惯例，注重历史，情感倾向于政府一方。随着我国民主法治的进程，人民群众法律意识和法律素质的不断提高，依法解决社会矛盾愈来愈显得尤为重要。法律援助参与到信访工作中，信访工作人员可以学到法律援助人员的个别性、时效性和规范性。法律元素的注入，可以快速提高信访工作依法解决问题的能力，无疑对提高信访干部的法律素养有着积极的推进作用。
（三）法律援助参与信访工作的协作机制是新形势下信访工作的需要
传统信访有四点不能适应新形势下的信访工作：一是传统的信访工作是以政府信访工作部门听取信访人诉求后，将该事项以公文形式转发到相关责任单位，往往是信访事项又回到原处，无济于事。二是虽然信访事项涉及法律，但信访人法律意识薄弱，未走入正常程序就进行信访，使得信访途径堵塞。三是信访内容五花八门，需要解决的问题也复杂化，传统的工作思路和方法应对起来显然力不从心。四是多数涉法信访人无力承担诉讼费用才进行信访的。因此，通过让法律援助参与等多种手段，建立化解矛盾 纠纷的多元化调处机制，就成为信访部门的必然选择。
（四）法律援助参与信访工作的协作机制可将大量可诉案件及时引入诉讼途径，分流案件，减少信访压力
改革开放以来，我国的法制建设取得了巨大成就，公民的维权意识逐步增强，越来越多的群众把自己的各种诉求变成具体的信访行为。涉法信访的内容主要包括：反映公检法机关问题的、政府行政工作问题的以及受到不公正待遇等等，其中大部分问题具有通过法律手段解决的可能性，但是却没有顺利进入法律程序，主要原因在于信访和诉讼之间缺乏有效的协作机制。首先，我国诉讼成本较高，大部分上访人无力支付。其次，大部分上访人对复杂的法律程序和法律法规感到无从下手。再次，要想赢得诉讼，必须具备相应的举证能力和应诉能力，否则即使有理也可能败诉。最后，信访部门非法律部门，具备相应法律知识的人才不足，这都影响了将涉法信访案件及时引入诉讼渠道。这些障碍客观上阻碍了上访人的诉求进入诉讼程序，使大量的涉法信访滞留在信访部门无法解决，严重影响了社会稳定。通过完善协作机制，可使可诉案件的信访人在获得法律援助的同时，也能申请司法救助，将案件引导到诉讼途径解决，从而可分流部分信访案件，减少信访压力，化解社会矛盾。
（五）法律援助参与信访工作的协作机制，充分利用法律援助律师的非官员身份，易于与信访人沟通，化解矛盾
首先，法律援助律师是为贫弱群体服务，在贫弱群体中有着很好的口碑，而且法律援助律师是法律专业人员，而非官员身份，信访人没有对抗心理，易于沟通。通过法律援助工作人员的咨询和调解，容易将纠纷疏导化解，使部分涉法信访案件得以平息或引入正常诉讼程序。其次，通过法律援助律师的咨询，可增强群众的法制观念，使引入诉讼渠道的信访案件得以正常解决，实现社会法治化。再次，利用法律援助为贫弱群体服务的特点，密切联系群众，在涉法信访工作中，充分发挥法律援助中心做为政府与基层群众沟通的桥梁作用，认真组织法律援助人员做好疏导化解和息诉息访工作，为贫弱群众依法维权提供无偿法律服务，让群众感受到党和政府的关怀。
二、法律援助在信访工作中的局限性及尴尬
1.“以人为本”作为信访工作一个新的理念，地方政府唯恐落入“不爱民”的罪名，羞羞答答地不敢坚持依法处理上访事件，在抛开法律不顾追求不存在的稳定或者“以人为本”时，作为地方政府的干部面临抉择：拿钱购买“稳定”？还是依法处理上访可能被降职处分？大部分人倾向于选择“拿点钱买个平安”。因此，地方政府对法律援助介入信访工作的重要性认识不到位。
2.这些年来，中央把各地的上访人数作为对地方政府的重要考核指标。正是由于“把矛盾解决在基层”的考核指标与奖惩体制的导向，特别是弱化了法律的威信，使少数上访者洞察到政府的软肋所在，根本就不信“法”，只讲“信”，即使是无偿的法律援助也不愿意接受。
3.法律援助作为解决信访问题的途径之一，本身就存在一个程序性、时间性问题，并且有时也很复杂，时间也较长，不如行政领导的“批示”，一句话或几个字很快就可以把问题解决了。
4.如涉及法律的信访问题最后要进行诉讼，在人民法院未申请到减免诉讼费，仍然需要诉讼成本。经济困难的当事人基于诉讼成本的考虑也不愿意接受法律援助。
5.诉讼存在风险，必然有输羸。信访人担心官司输不起也会拒绝法律援助而直接去信访，直到自己的请求得到满足为止。
三、推动法律援助介入信访的几点建议
（一）充分认识信访与法律援助相结合的长期性、复杂性和重要性
要依法确立“三个代表”重要思想的宪法指导思想地位，贯彻“三个代表”的重要思想关键在于“立党为公、执政为民”。十六大报告中指出：“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众”。信访与法律服务相结合的工作直接面对群众，这项工作做好了，对于加强党同群众的血肉联系，巩固党的执政地位，充分发挥执政党的政治优势，具有重大意义。
法律援助工作者作为社会主义的法律工作人员，维护社会稳定、维护国家的长治久安是应尽的义务。各律师事务所、公证处、基层法律服务所要把信访与法律服务的结合当作一件大事来抓，要站在讲政治、讲大局、讲宗旨、讲道德的高度，尽快把思想统一到“三个代表”上来，必须把“三个代表”重要思想落实好、实践好，把人民满意不满意作为检验信访与法律服务结合工作好坏的直接标准、最高标准。 （二）要通过广泛宣传、普法教育，教育党员和人民群众遵纪守法，依法信访 要充分运用广播、电视、报刊、网络媒体及各方面的宣传阵地，大力宣传国务院《信访条例》等依法信访的知识。信访人既有检举、控告、申诉的权利，也有举证的义务，除非举证责任倒置。但反映问题要以事实为依据，检举、控告时线索应尽量具体，可能情况下应写明违法、违纪问题的时间、地点、参加人、事件起因等内容，以便于信访问题的调查核实。要把信访法制宣传与接访、回访工作有机结合起来，对违反程序的信访人，要从法律、政策的角度指明正确的途径和方式。要教育广大党员干部做依法信访的带头人，维护信访工作的正常秩序。对违反信访法规、严重扰乱信访秩序的行为，接访人员要耐心疏导，向信访人告知信访须知以及相关法律、法规、政策，教育信访者既要正确行使权利，又要履行必要的义务。
信访人的一切信访行为都要规范在国家法律允许的范围内，有理也要守法。《信访条例》第14条规定：“信访人应当遵守信访秩序，不得影响国家机关工作秩序，不得损害接待场所的公私财物，不得纠缠、侮辱、殴打、威胁接待人员，不得携带危险品、爆炸品以及管制器械进入接待场所”。同时，信访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。有的信访问题有一定道理，但解决起来有一定的难度，或者必须履行法定的程序。因为对于已经生效的人民法院的判决，即使按审判监督程序处理，也还需要待人民法院的院长提交审判委员会处理，前提条件是发现该案在认定事实上或适用法律上确有错误。如大安刘某因土地纠纷一案，不服中级法院的二审判决，仍然多次向区、市信访办及主要领导信访，提出超过信访部门职能的要求。
信访责任单位要高度重视，认真疏导、教育、引导信访人按职权分工，依法有序到相关部门进行信访活动，还要教育引导信访人相信基层组织，按管辖权限进行信访活动，依法提出信访要求，不得以任何方式影响公共秩序和安全，不断提高信访人依法信访、依法维权的意识，提高参与管理社会事务的自觉性。如《信访条例》第41条规定：“信访人妨碍信访秩序的，信访工作机构可以给予批评教育，也可以建议其所在单位给予批评教育或者依法给予行政处分；违反治安管理的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本文不赞成有些地方信访部门采取息事宁人的片面安抚的做法，更不赞成以牺牲法律为代价的所谓息访。因为，在我们这样一个法治精神依然薄弱，人治传统依然强大的社会中，我们应该更多强调对司法救济本身的完善，而不应过分强化信访这种非司法救济的手段，从而避免“小闹小解决，大闹大解决”现象的发生。
（三）司法行政部门与信访部门应联合下发法律援助参与信访工作的规章制度 规章制度应明确法律援助参与信访工作的程序、工作内容等协作制度。使法律援助参与信访工作有章可循，有文件可依，使法律援助参与信访工作制度化、程序化。
（四）增加法律援助编制和经费
从我区法律援助中心来看，区编委为该中心定编8人，目前有律师资格的仅有4人，援助律师既要办理法院指定的援助案，又要参与信访工作，援助律师就显得人数太少了，应为区法律援助中心增加编制，配备援助律师。另外，还要解决办公环境问题，在区信访办设立法律援助律师接待室，配备办公设施。同时，也要相应地增加法律援助经费。
（五）动员社会律师介入信访工作
社会律师介入信访工作是十分重要的，一是弥补了法律援助律师不足的问题。二是能够充分发挥广大律师的积极性和主动性，努力为信访工作献策出力。但是，社会律师为信访工作提供法律服务，应该是有偿的，信访部门应为社会律师创造良好的工作环境，除设立律师办公室或法律顾问室外，还应适当地给予报酬，不应该完全是义务奉献，因为他们不是公务员，也不是参照公务员管理，具体的办法应由区司法局同我区信访办制定。
（六）建立信访与法律援助信息互通制度
信访工作部门和法律援助机构相互确定信息联络员，日常工作中互相交流信息，对信访人的情况进行摸底，建立信访人情况信息表，每年底对信访人情况和受法律援助信访人情况进行合理分析，掌握信访案件的动态；信访部门对符合法律援助的信访案件，可简化程序，及时转交法律援助部门受理，法律援助部门对此类案件应专设信访案件援助通道，及时受理。
（七）设立重特大信访案件应急处理机构
针对近年来出现越来越多突发性、群体性上访案件的状况，建议信访部门设立重特大信访案件应急处理机构，将法律援助纳入机构之中，建立相应的应急措施，在处理案件时可及时通知法律援助机构，法律援助机构将及时派援助律师积极参与，依法调处，有利于及时将事态平息，维护社会和谐稳定。
（八）充分利用法律援助的基层网络，将大量信访案件化解在基层
充分发挥法律援助机构在全市设立的数百个法律援助工作站（室）的作用，在法律援助站（室）兼挂信访接待站（室）的牌子，建立相应的信访接待制度，对基层法律援助律师进行信访接待培训，使其更好的发挥作用，尽可能将信访案件消化在基层。
（九）建立并不断完善中国特色的信访与法律援助相结合的理论体系
建立信访与法律援助相结合相配套的科学理论体系，为信访与法律服务结合的建立和实施提供科学依据和理论指导。各级司法行政部门、信访部门以及有关科研院、校（所）要紧密联系信访与法律服务结合的实践，开展对信访与法律服务的理论研究；要探索方便信访人、简便易行的工作程序；逐步实行信访与法律服务结合过程中的统一格式文书；规范信访与法律服务结合的信息、统计和档案管理体系；要立足中国国情，积极开展区际、省际的交流与学习，借鉴国外、境外的科学理论，不断丰富和完善信访与法律援助相结合的理论体系 |
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