毕节试验区发展的SWOT分析与政策建议

 

                                                                                                      黄水源
                                                                                      （复旦大学  上海  200433）
 
【摘要】 “开发扶贫、生态建设”的毕节试验区，是政治家立足于政治思考，从政党的执政理念出发，为生态脆弱、经济文化落后地区的发展提供借鉴与经验的第一个国家级综合改革试验区。运用“SWOT”分析法，系统分析毕节试验区发展环境，找出区域本身的优势和劣势，确定其外部机遇和挑战，有助于毕节试验区发挥优势，转化劣势，把握机遇，迎接挑战，为试验区统筹开发扶贫与生态保护，不断深化和发展试验区新内涵提供理论支持与政策建议。
【关键词】 毕节试验区  SWOT  建议
一、优势分析（Strenth）
1、政治资源独占性强，比较优势明显，形成毕节试验区发展的基本保障
在中国这样一个长期政府主导，意识形态历史传统整齐划一，具有长远中央集权传统的国家，政治优势永远是最直接，最具有爆发力的资源。毕节试验区作为第一个国家级综合性改革试验区，作为总书记科学发展观的实践与诞生地，无疑是极具号召力的。同时，毕节试验区作为中共中央统战部与各民主党派对口支持的地区，可以有效克服区域地处边远，与行政核心缺少信息沟通的缺点，争取得到更多的政策与资金支持。近年来毕节地委与行署在主要领导的正确决策指导下，也取得了行之有效的成果。相对于内陆政府威信的逐步缺失，毕节地区各级党委政府的行政控制力很强，行政控制力的强度决定了行政制度中枢建设与社会控制力的成本，也决定了社会发展成本的大小。由于毕节长期以来的开发扶贫政策与外生性扶贫给老百姓带来的好处是十分明显的，政府的威信十分突出，行政控制力与意识形态控制力的结合，为毕节试验区实现发展理念提供了基本保障。
2、自然资源与人文资源丰富，构成后发地区的基本支撑
全区属亚热带湿润季风性气候，夏无酷暑，冬无严寒，年平均气温在13℃左右，全年日照时间在1200小时以上，常年降水量约为1050毫米。境内岩溶地貌发育典型，山峦起伏，河谷深切，拥有丰富的矿产资源、水能资源、生物资源和旅游资源。已探明的主要矿藏有40多种，其中煤、磷、铅锌、铁、稀土等蕴藏丰富，且品位高、分布相对集中、易开采。在当前“资源为王”的全球化发展阶段，保有资源与待开发更能吸引外部资本的关注。同时毕节人多地少，富余劳动力充足，全区每年新增上万名劳动力，职业技能培训资源相对丰富，在中国东部地区逐步失去劳动力红利的情况下，毕节的比较优势会进一步突出。
毕节地区具有悠久独特的历史文化，全区共有古文化遗址5处，古墓33处，古建筑、历史纪念建筑66处，彝汉文石刻181处，革命遗址、遗迹34处，文物葬品98件。尤具特色的大方城北“奢香墓葬”、黔西沙窝区的“观音洞旧石器时代遗址”、毕节青场镇“新石器时代遗址”、龙场镇的“大屯土司庄园遗址”、威宁中水镇的汉墓群、赫章可乐汉墓遗址；省级历史名城大方、织金。这些无不体现毕节地区具有源远流长的历史文化。毕节地区也是少数民族的聚居区，民族风情多姿多彩，如具有浓郁气息的民族节日如彝家的“茶花节”、“火把节”，苗家的“跳花坡”及获过国际大奖的苗族舞蹈“滚山珠”，“贵州省苗族歌舞之乡”化屋基，彝族的“摄泰吉”民族戏曲乐器、古籍文化等。各民族塑造了绚丽多姿的民族风情和文化，特别是少数民族的宗教文化、节庆活动、民间歌舞、饮食文化、医药文化、民族工艺等，这些不可以复制的文化，在国内外均有极大的吸引力，构成民族地区独特的文化资源。由于长期的欠开发，毕节的资源保存度好，具有资源开发的后发优势。
二、劣势分析（Weakness）
1、政治优势明显，但一直没有办法找到提升毕节试验区政治优势的突破口
由于试验区开发主题的限制，试验区的开发往往停留在开发扶贫的具体工作上，中央与领导人对毕节地区的关注就成为解决落后地区的基本生存问题而忽略了毕节试验区作为中国西部欠发达地区现代化路径选择最具有标杆性作用的政治地位了。尽管我们特别重视与关注科学发展观对毕节的作用与发源地的研究与宣传，但由于横向差距的巨大，无论是研究者与宣传者往往底气不足，没有办法找到实在的切入点。科学发展观在毕节的实践本来解决了毕节地区几千年来的社会跨越发展问题，但专家们却无视毕节实现现代化是由前农业社会直接进入前工业社会的跨越式发展事实，评价标准的同一性忽视了毕节试验区在科学发展观理念指导下的跨越实践。另一方面，近年来国家越来越重视区域协调发展战略，相当多的地区进入了国家发展战略的设计，类似北部湾发展战略，环渤海战略，乃至西部的重庆，宝鸡，新疆等地也出现了国家战略的布点，由于这些布点更重要的是作为经济布点而存在，政策的支持力度自然就大。如把毕节试验区由单一的开发扶贫战略，转变为西部欠发达地区现代化路径选择试点的国家战略，可以实现毕节发展的转型，也可以更进一步把毕节试验区作为科学发展观的策源地与试验地巩固下来，提升试验区的战略地位。
2、毕节产业结构单一，缺少系统的产业体系，导致了毕节经济发展与社会发展的脱节
毕节目前的主导产业与支柱产业主要是两烟与资源开发与加工，但这两个产业一个是政策控制产业，一个是产业关联度不高的产业，进而导致两头畸形：在政府的财政收入上来说，毕节的政府可控财力与内陆相当多的地区没有差距，像金沙等地甚至还更突出，但是，由于产业关联度不高，老百姓的生产生活与产业发展没有直接关联，导致GDP与财政收入的增加与百姓收入没有直接关联，所有社会发展责任全部由政府承担，政府的经济压力就会更大，财政收入增长的速度远远赶不上社会需要。产业结构的单一与产业集群的缺失，就业问题就没有办法解决，不形成全民创业热潮以解决老百姓的生存问题，单一依靠政府提供就业岗位与收入支持，在全世界还没有成功的先例。
3、战略形成与落实存在严重脱节
毕节地委与行署本来已经提出了行之有效而且可以带动毕节现代化的发展思路，类似如“一带两圈战略”，“毕节建设川，滇、黔交界区域性中心城市”等战略本来是可以解决毕节问题的关键战略，但由于缺少可靠的政策论证，难以形成具体的发展思路，而政府基层官员的执行力不够，理解能力存在差异，往往在战略上提倡一种思路，但具体操作又是另外一种思路，脱节现象严重。战略的缺失导致政府在操作层面对基础设施落后问题十分重视，对制度创新的重视度远远不够。本来毕节作为试验区在制度创新上是可以成为国家级标杆与丰富中国模式的，但由于有关部门在思路，视野上的差异，往往没有办法突破传统思路，诸如人才引进，人才管理等上面与发达地区差距巨大，对具体操作人才重视过度而对决策性，研究型人才往往没有关注；对项目引进十分重视，对解决就业的创业问题往往没有人关注；就是关注了也仅仅是停留在政策层面而没有具体的操作性。创业者往往关注于流通行业的高利润而忽视制造业对PPI，CPI的影响，制造业的落后加上流通上的交通问题，导致生产与生活成本过高，难以形成投资价值洼地。
三、机遇分析（opportunity）
1、中央政府与中央领导对毕节试验区的高度重视，毕节试验区已经到了该出经验与应该出经验的时候
随着西部地区整体性崛起已经成为国家发展战略的共识，本届毕节地委，行署发展毕节试验区的思路十分明晰，中央政府与中央领导，社会各界对毕节试验区的关注越来越大。这既给毕节试验区的建设带来了巨大的执政压力，也使毕节试验区的发展迎来了前所未有的转折点。如果找准了切入点，对毕节未来的发展可以起到转折性的历史作用。同时，科学发展观作为本届政府的治国理念，毕节试验区作为科学发展观最早发源与实践的地区，总结与提升治国理念，形成普世价值观念责无旁贷。
2、基础设施的逐步改善使毕节试验区由封闭的西部边陲，成为国家西部发展网络中的重要一环
国家实施高速公路网规划、中长期铁路网规划和农村公路建设规划等的建设，公路、铁路、机场等交通基础设施建设，交通运输枢纽及站场建设，完善的试验区交通运输体系基本形成，这为毕节试验区的发展提供了资源要素加速流通的基本前提与条件。
相关研究成果表明，中国已经成为世界重要的经济体，重要经济体的形成既为中国带来了更大的社会影响，带来了国家战略的整体转型，由传统的外向型经济以发展经济总量到扩大需求，提高百姓收入，到让广大人民分享发展成果的战略上来。毕节试验区凭借人口数量的优势，资源禀赋的优势，在国家战略转型中将占有更重要的位置。新的巨大发展变化正在快速形成。
四、挑战分析（Threats）
全国新的一轮开发热潮业已形成。而贵州及周边资源丰富地区到目前为止没有取得任何一个国家级战略地位，一系列的负面新闻与中央领导的关注给区域发展的转型带来了难度，影响了执政者坚持自己正确思路的决心。农业经济必须实现城市经济的转型才可以根本解决问题，但扶贫战略却要求政府把更多的财力、人力、物力投入到产出不高，关联度不大的地域，国家在生态保护上的支持力度的加强又使毕节在生态建设上往往以牺牲区域发展代价来保护环境，可又没有得到应得的补偿。正如后发优势理论强调的，对后发地区而言，后发优势对其经济增长的促进作用，并使其实现对先发地区的追赶和超越只是一种潜在的假说，这种假说成为现实的可能，需要以后发地区内在的发展因素构成的社会能力为基础。对于毕节地区来说，要真正发挥后发优势的作用，实现经济社会的快速发展，需要物质资本、规模经济、政府推动外，正如库兹涅茨指出的那样：重要的问题在于是否具备消化和掌握现代技术的“社会能力”。这种社会能力主要包括各种人才资源、技术开发能力、社会间接资本的积累，以及相关的不同质量的政治、商业、工业、市场和财经等制度。
五、政策建议（Policy recommendations）
第一，加强对于毕节试验区基本理论与实践的研究，把科学发展观与毕节试验区紧密结合起来，提升毕节试验区以“扶贫开放，生态保护”为主题的区域发展战略为：中国西部欠发达地区现代化路径选择的毕节模式，把毕节模式上升到国家战略层面，立足于中央最近对西部地区的重视，利用试验区的先发优势，如果争取到中央统战部与各民主党派中央对此一战略的认同，组织相关研究人员提供基本工作思路，坚定落实本届地委行署主要领导的战略观念，配以一系列的工作，是完全可以达成目标的。由单一的区域扶贫开发到为西部欠发达地区现代化道路的探索，战略转变的重要性不言而喻。
第二，立足目前地委行署的战略部署，坚定的以城市经济来带动农村经济，以毕节建设“双百城市”为号召，把毕节打造成川滇黔三省交界的区域性中心城市，形成以中心城市为核心，以交通网路为骨架，以县市城市与中心镇为节点的发展网络。在极化中心城市经济文化要素的同时，逐步形成毕节地区独有的特色产业体系。克服毕节产业关联度不高，产业缺少集群效应的缺点。支柱产业还是要依靠传统优势产业的主导产业支柱化，同时，继续培育新的主导与支柱产业。资源的加工与开发是最有可能成为新的支柱产业的，但要防止产业过度高端化与产业后期空洞化现象的出现。毕节的农畜产品本来是完全有可能成为关联度高，影响大的产业的，但由于农民传统养殖水平低下，产业技术水平不高，往往还是停留在所谓的环保养殖上。到目前为止，本地没有一家大型的符合当地养殖习惯与生态习惯的饲料加工厂，没有一家高水平的可以引导产品提高附加值的产品加工厂等，更没有一系列的外向型销售企业，所有这些就一定制约产业的高度化。（据此建议地委行署对具体的产业特色化战略专题进行研究）以产业的集聚来推进城市化的进程，城市化必然使城市的服务业，房地产业，乃至轻工业迎来前所未有的发展。政府在项目配置上就必须有重点思路，确立优先发展中心城市，促进支点城市加快城市化的战略，以城市经济为中心，除一些保障农村基本生存与发展的投入外，对那些产出不高，关联度不大的项目的投入一定要坚决控制。对地委与行署所在地的基本建设项目，由毕节市管理与投入为主转变为以地委行署管理与投入为主，强力推进毕节城区的基础设施建设，只要毕节市真的达到100万人口的中等城市规模，再加上所属县市区的城市人口数量与规模，毕节地区达到45%的城市化率的结果是既发展了城市也减轻了农村的生态压力，促进了生态保护终极目标的实现。
为了形成中心城市的发展战略，有必要优先形成毕节地区的特色文化体系。作为多民族地区的毕节，文化因子十分丰富，城市建设就应该立足于文化支点，使毕节与各县市区的文化亮点明显，克服城市千篇一律的毛病，以文化为本，以特色产业体系为支点，以推动城市建设为突破口，毕节的建设就既有支撑，也有骨架，也有网络。点，线，面三者的结合，现代化的结局是显而易见的。
第三，加强毕节经济社会发展的制度创新。毕节试验区作为国家级的综合试验区，立足于试验区发展主题的思考，在强化行政制度中枢的建设与管理的同时，坚定的推动毕节试验区的制度创新，在人才引进，项目管理，企业研发等方面有所突破。特别是毕节试验区作为中央统战部与各民主党派对口支援的地区，在政治制度创新上完全可以走出一条具有全国经验的道路来的。但这些创新既需要主要领导的坚定决策，更需要在强力的制度中枢控制下，打破一些部门的传统思维与权力意识。推动政府管理由无限政府向有限政府转变，由管理型政府向服务型政府转变。在此特别需要强调的是：对于一个欠发达地区的跨越式发展而言，制度中枢的强化是必不可少的，一定不能用所谓的民主化进程来消解行政制度中枢的权威。只有在行政中枢权威可靠而且坚定的情况下，社会发展的成本才会降低，传统制度所带来的梯度消解才会降到最低。但强化制度中枢既需要主要领导过人的能力，更需要主要领导坚定的意志与无私的信念。