高校二级院系财务管理运行机制研究

高校二级院系财务管理运行机制研究

发布日期:2006-03-16

一、目前高校二级财务管理现状及存在的问题教育经费是高校改革和发展的经济基础，作为管理高校教育经费资源的财务部门在高校管理中占有重要地位，财务部门的财务管理水平的高低直接影响和制约着学校的发展。为适应学校扩展的需要，目前国内许多高校已经或是正在尝试实行一种与以往大不相同的财务管理制度，即二级财务管理制度。何为二级财务管理，笔者以为，所谓二级财务管理是指学校根据各二级院系所承担的工作职责，赋予相应的财权，校级财务部门对二级院系通过编制部门预算对经费使用进行总量控制； 二级院系在学校统一财务规章制度、统一财务收支计划和资源配置下，对学校下达的预算经费和分配的教育资源自主进行统筹安排和使用。二级财务管理的实施在一定程度上调动了各二级院系的积极性、主动性和创造性。但据笔者所知，到目前为止，多数高校实行二级财务管理都尚处于起步阶段，各种制度尚未完善。     随着办学规模的不断扩大，学校经费来源渠道和金额逐年增加，各二级院系可支配的资金不断上升，开支项目不断扩大。然而高校对二级财务管理的重要性却还认识不足，内控制度和程序不完善，监督机制不健全，缺乏有效的责任追究机制，致使部分二级院系出现业务招待费、劳务费、办公费等事务性支出占总经费支出比重过大；部分领导将二级学院的经费变成自己的专项经费，按自己意愿支配等不合理现象。另外，由于各高校在会计科目设置、会计核算上的不统一、不规范，随意变更，也给学校通过历年纵向比较和高校间横向比较以加强管理增加了难度。     二、高校二级财务管理存在问题分析     1．高校财务内部控制制度不完善，内控制度存在薄弱环节 财务规章制度是贯彻执行学校财经方针政策和财务收支计划的重要保证，是学校各项财务工作的基本行为规范。目前国内各高校全校性的财务规章制度都比较健全和完善。但在逐步下放财权给各二级院系时，与其承担权责相应的二级财务管理的规章制度、内部控制制度却未完全形成，导致对各二级学院支出控制无力。     2．管理职责不明确，经济责任难以落实 虽然财政部、教育部曾联合下文《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》文中明确规定，“ 建立健全各级经济责任制，首先必须建立健全校（院）经济责任制。”“ 高等学校的校院长是高等学校的法定代表人，对学校的财务工作负有法律责任。”但是，目前大部分高校的校领导和财务部门仅仅停留在学习文件精神上，并未真正贯彻落实。对于高校内部二级院系领导的经济责任，由于缺乏科学的考核评价办法，更是纸上谈兵。由于没有明确的规章制度，目前高校二级院系领导基本上只是享受权利，而无实质义务，经济责任难以真正落实到人。     3．预算管理不完善，管理水平急需提高 目前，国内高校财务部门在制定预算时，多是根据学校总体经费规模的大小结合各院（系）师生人数、工作量等情况直接确定各院系各项经费预算，很少征求各二级院系的意见。在预算的执行上，多数高校只对其二级学院进行总量控制，未要求二级学院编报经费使用计划，也无法落实对具体支出项目的控制。在预算考核上，未建立相应的跟踪、分析和评价制度，对各部门的各项预算经费难以做出准确、具体的分析评价，对资金的使用效益也难以正确、完整的评价，容易造成预算内容不实、预算约束不强和预算执行不了的情况。     4．内部审计工作不得力，审计效果不理想 虽然各高校都已实行领导离任审计制度，而离任审计其最大的作用就是“ 追认功能”。但是，实际在开展离任审计时， 由于时间紧， 工作量大， 问题复杂，审计工作无法做到面面俱到，离任审计往往只审查领导干部在任期内有无重大违反财经制度问题，对细枝末节问题一般很少涉及。而一般高校又忽视领导干部任职期间的抽查审计，因此，经常会出现“ 大问题没有，小问题不断”的情况。     5．财务会计重核算、轻管理、缺分析 高校财务分析工作是其财务管理工作的重要组成部分，但这项工作在高校中并没有很好地进行。高校财务会计仍沿袭传统的“ 报账型”会计模式，习惯于记账、算账、报账。对内对外提供有关的基本信息，仅限于历史数据和解释，未进行深入地财务分析、资金效益考核。     三、高校新型二级财务管理运行机制的建立     1．制定相应的二级管理财务制度，使“ 分级管理”的财务工作落到实处     （1）建立具体的财务收支管理制度     高校应遵循国家财经法律法规规定，结合学校财务管理和会计核算体系特点，制定具体的财务收支管理制度。明确院系的职责、权限，尽可能地、最大限度地确立院系财务收支具体事项，以确保院系为中心的二级财务管理体制的运行，保证二级院系财务收支有法可依、有章可循、规范有序。同时，要有相应的宏观调控制度，尤其是学校宏观政策的导向，使院系 不偏离学校财务的中心工作。另外，应定期对二级院系分管财务的领导和有关经办人员进行法律法规和财务制度的教育和培训，使其养成自觉遵守财务制度的良好习惯，使得部门在资金使用和开支方面符合财务制度的管理要求。     （2）建立健全多层次的经济责任制     建立健全经济责任制，是高校在“ 统一领导、分级管理”的财务管理体制下，加强财务管理、明确责权利的一条重要途径。新《会计法》规定高等学校校（院）长是高等学校的法定代表人，对学校的财务工作负有法律责任。明确高校校（院）长是高校财务工作的第一责任人，并不是要求校（院）长直接参与各项日常财务管理工作。高校校（院）长必须将任务分解，财权下放，通过书面方式委托其他人员行使职权，并明确责任，以责定权，尽责定利。这就要求高校校（院）长必须建立以各二级学院为责任中心的多层次的经济责任体系，明确各级人员的职责权限、工作规程和纪律要求，建立起校长、财务处长、二级管理部门负责人的三级经济责任制，实行一级管理一级、一级带一级、一级核算一级、一级对一级负责的分级管理制度，从而使学校的经济责任制的内容贯穿于财经工作的全过程。     2．建立高校二级预算管理体系     随着高校办学规模的不断扩大，学校经费来源逐_年增加， 学校资源配置问题牵动全局， 在这种情况下，建立高校二级预算管理体系显得至关重要。二级预算管理体系的建立是与学校内部的财务管理体制相适应的，是以“ 宏观调控，微观搞活”为目标，靠有效的内部经济责任制和完善的内部组织结构运行的；传统的以“ 归口分级” 管理制度为核心的“ 统一领导、分级管理”的体制构成了内部框架，而各种形式的承包责任制、内部企业化管理制度则进一步丰富了预算管理体系。其主要特征是在整个学校建立健全财经规章制度、明确校内各二级院系权责关系和学校统一领导的基础上，根据财权划分、事权与财权相结合的原则， 分别由学校和各二级院系分级管理学校预算。     （1）成立权威的预算管理机构     为杜绝内部人控制，保证高校整个经济活动协调运转，必须设立一个权威性和独立性较强的预算管理委员会作为预算管理的最高权力机构。预算管理委员会主任一般由分管财务的院长担任， 委员由二级学院、财务、审计等部门的负责人组成。预算管理委员会具体负责制定预算编制大纲，审定年度预算目标，制定动态调整预算， 组织预算完成情况的分析与考核。预算委员会下设办公室，主任由高校财务部门负责人担任，以财务部门为主导负责预算管理的日常工作。这样为预算管理的开展提供了组织保障。     （2）实施目标管理     这里所言目标管理有二层含义：一是学校对院系实施目标管理； 二是院系的管理也应以目标管理为主。学校对院系从过程管理转为目标管理，即院（系）提出每学年教学、科研等方面所要实现的目标，并提出相应所需的经费，经学校预算管理委员会论证后按以各院系学生人数为主，学科、秘研等情况为辅的指标体系，划拨各院（系）承担人员经费及教学、科研、学生事务等日常公用经费。 这种经费管理模式，使院系在财务上具有独立的权力和大的空间，为院系在制定、实施各项政策，开展各项工作提供了一个保障的平台。也有助于院系开源节流，提高效益，改善教师待遇，促使资金使用更有效、更合理。这种经费管理模式，再辅之以学校资产院系小额度有偿使用机制，可以促进学校教育资源的优化配置与合理使用。     3．建立二级财务管理绩效评价指标体系     建立科学有效的绩效评价指标体系是管理的一个核心环节，尤其对实施目标管理来说更加关键，是衡量目标管理或是放任自流的一个分水岭。考虑到高校的经济效益考核的特殊性，它除了一般的减少投入、增加产出的效益考核要求外，还有产出考核的模糊性以及人才质量的难以计量性的困难。因此，我们在建立高校二级财务管理经济效益指标时，主要考核其经费支出结构的合理性；而在产出效益方面，主要考虑毕业生的一次社会就业率。     （1）评价指标建立的原则     ①有用性原则 有用性是指财务绩效评价指标所提供的财务信息能帮助学校决策者选择决策方案，改善管理水平，提高经济效益，其中最关键的是做出正确的决策。     ②真实性和可操作性原则     设计评价指标， 既要考虑评价研究的目的和需要，也要照顾到客观条件的可能性。指标计量结果的获取应具有规范可靠的基础。即指标体系中所有的指标使用的数据均可从现有的财务资料和会计核算数据中获得，以这些可验证的资料为基础，以保证指标的真实性。另外，指标的设置要通俗易懂，便于掌握，符合各分析主体财务分析的需要。避免多余重复，尽量协调衔接，以保证指标的可操作性。     ③可比性原则     可比性原则，即指标所用数据要可比。设计指标时，对每个指标的涵义、范围、内容和计算方法，应尽可能符合各种比较的需要。可比性有两层涵义：一是在不同的时间和空间范围内具有可比性；二是在具体使用方面也具有可比性，不仅包括指标的口径、范围必须一致，而且也要求所使用的相对数、比例数、指数和平均数等也一致。     （2）评价指标的建立     根据《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》，借鉴国内学者的研究成果，笔者试图建立一些简单的二级财务管理绩效评价指标，供大家参考。  （评价指标请参见原文）