一个世界性难题的破解

一个世界性难题的破解

——发达国家大城市治理PM2.5的经验及启示

首都社会经济发展研究所 北京健康城市建设促进会 联合课题组

2012年04月23日10:51   来源：《北京日报》

大城市PM2.5污染的防治是一个世界性的难题。所谓PM2.5，指空气中直径小于或等于2.5微米（一微米等于百万分之一米）的悬浮颗粒物。它在大气中滞留时间长，传输距离远，含多种有毒有害物质，而且与其他空气污染物存在着复杂的转化关系。目前，世界各国大城市普遍针对这一污染展开了重点治理，并取得了一定成效，具体经验如下： 　　经验一：采用综合治理策略，逐步减轻污染 　　欧美等地发达国家通过研究发现，在城市环境中，二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物等气态前体物转化产生的PM2.5超过生产生活中直接排放的PM2.5，是PM2.5污染的主要来源。因此，各国普遍采取综合治理的策略，在采取措施减少一次生成的PM2.5的同时，重点加强相关前体物的减排工作。 　　经验二：利用法律和经济双重手段 　　欧盟先后出台了《欧共体环境行动计划》、《欧洲空气清洁计划》等近20个法规和指令，制定了空气质量标准、机动车和其他污染源的排放标准，区域空气质量监测与评价制度、国家排放上限与核查制度，形成了一套完善的防治PM2.5污染的法规体系。 　　在美国，除了有适用于全美的法规标准外，各地还出台了地方性法规作为补充。例如纽约市就因地制宜地推出了《抗空转法》等一系列地方性法规，严格规定车辆停驶后发动机空转时间不得超过3分钟。地方性、全国性法规紧密结合，有力推动了治理工作。 　　在上述地区，尽管环保标准和法规已经十分严格，但污染物的总量仍会随经济增长而持续增加，此时如果进一步收紧标准，达标成本就会高得令大量企业无法承受，对社会经济产生较大影响。为此，发达国家开始尝试在环保工作中引入市场机制，美国最常用的是排污许可权交易制度，欧洲部分国家则借助于排污收费和排污税来约束排污行为。市场机制的引入，不但有效控制了污染物排放总量，而且避免了经济发展与环境保护之间发生直接对立，减轻了环保部门所面临的压力。 　　经验三：转变发展方式，实现经济发展和环境保护的双赢 　　1.优化产业结构和布局。在世界各大城市的发展过程中，火电、钢铁、有色金属、化工等高能耗、高污染行业曾是城市发展的重要支撑。进入20世纪60、70年代后，随着民众环保意识的增强，加上新一轮产业升级，纽约、伦敦、东京等特大型城市开始将上述重工业行业向外转移，同时大力发展金融服务业、医疗服务业、教育产业和高新技术业等。产业结构的升级，既减少了能源需求和污染物排放，又保证了经济的持续增长和充分就业，较好地解决了环境保护与经济发展之间的矛盾。比如，东京就将制造企业迁到横滨一带甚至国外，而以新产品的试制研发为重点，努力发展知识密集型的“高精尖新”工业，并将“批量生产型工厂”改造成为“新产品研发型工厂”，逐步占领产业链价值的高端，不仅使东京的经济保持了30年的快速增长，还使东京地区的空气环境质量得到了大幅改善。 　　2.改变能源消耗结构，推动节能减排。以PM2.5为代表的各类空气污染物，其主要来源是煤炭、石油等化石燃料燃烧排放的一次和二次产物。为了减少污染物的排放，世界各国都努力改变能源消耗结构，加大清洁能源的使用力度。日本2009年首次把发展太阳能正式列入日本经济刺激计划。英国伦敦市则调整能源的供给与配送布局，推广分布式能源供给模式，利用伦敦热电联供系统、小型可再生能源装置（风能和太阳能）等，代替部分由国家电网供应的电力，降低因长距离输电导致的损耗。 　　3.提高建筑物能效水平。从国外特大型城市的经验来看，产业升级之后，其能耗大户已经不再是工业，而是建筑物和机动车。尤其是城市建筑，其能耗已经占到了城市总能耗的约2/3。为此，各国城市采取了一系列建筑物节能措施。比如，制定绿色建筑规范，推动老建筑节能改造，推动建筑物内部照明电器系统的升级改造。据纽约市测算，依靠其采取的建筑物节能措施，至2015年，该市可减少能源消耗13%左右。 　　4.发展公交导向型城市交通。推动公共交通基础设施建设，减少居民出行对机动车的依赖，从而降低燃油消耗和减少汽车尾气排放的PM2.5等空气污染物，也是世界各国大城市的普遍做法。 　　经验四：制定中长期治理规划 　　PM2.5的治理是一项长期而艰巨的工作，美国、欧洲等都制定了长期的战略规划和详细的治理路线图对之加以指引。例如伦敦市政府制定了《2010年清洁空气：伦敦空气质量战略》，美国南加州地区2007年推出了《空气质量管理规划》，纽约市政府制定了《2030城市发展规划》。总体来看，这些规划有以下几个特点： 　　1.前瞻性强：这些规划在制定时综合考虑了城市人口规模的改变、经济发展等领域的中长期发展趋势，在城市长期发展的大背景下确定PM2.5治理的中长期目标，具有很强的前瞻性。伦敦在推出2010年空气质量战略之前，首先对“伦敦大气污染物排放数据库”进行了更新。通过这一工作，弄清伦敦所有已知污染源的位置、排放污染物的种类和数量，统计列出了包括PM2.5在内的八类主要污染物和六种次要污染物，并对2011年和2015年伦敦空气污染状况进行了预测，提出了预见性很强的治理措施。 　　2.指导性强：这些规划的制定普遍采用了动态目标分解法，将PM2.5治理的总体目标逐步分解，最后落实到具体、明确的措施上，对于实际工作具有很强的指导意义。美国南加州地区的《空气质量管理规划》不仅详细分析了PM2.5与二氧化硫等空气污染物的转化关系，确定了每项空气污染物的减排指标，还进一步摸清了各种空气污染物的主要排放来源。以二氧化硫为例，在南加州地区的主要污染源依次为船舶、炼油厂、重型柴油卡车、飞机、工程机械、乘用车、制造业、轻型卡车。在此基础上，规划提出了相应的治理措施，并对每条措施制定了详细的实施路线图和具体的减排指标。以在重型柴油卡车上安装净化器这一措施为例，规划要求这一工作必须在2014年前完成，每日实现至少减排47.3吨的氮氧化物和3吨一次排放的PM2.5。 　　3.灵活性强：对于出台的长期规划，政府会定期推出实施情况报告，并根据实施情况进行修订。纽约市的PM2.5治理规划作为整个城市长远发展规划的一部分，每两年就会发布一次实施情况报告，公布各个指标的落实情况，如果进度落后于规划中提出的要求，还要列出原因和拟采取的补救措施。如果实践证明某个指标无法落实，则及时剔除或予以替换，并对规划进行相应的修订和调整。 　　经验五：制定区域污染控制政策，实现全区域综合治理 　　在解决PM2.5及其前体物长距离输送的问题上，欧洲和美国都制定了区域污染控制政策，建立了地区间协调和合作机制，通过多地区间的协作，减少PM2.5的排放总量。在欧洲，欧盟各成员国通过签署各类国际公约，提交国家削减计划等方式来达到控制PM2.5区域污染的目标。而美国的做法是双管齐下，一方面是打破行政区域划分，将相对封闭的自然区域统一划为独立的“空气区”，由专门的空气质量管理机构集中进行规划、治理；另一方面，成立政府间协作组织，配合专门的空气质量管理部门，开展空气质量的监测和治理，取得了较好效果。 　　经验六：利用监测数据帮助医疗卫生部门展开预防性诊治 　　对于世界各国大城市来说，PM2.5的治理是一个漫长而艰难的过程。为了最大限度地减少它对城市居民健康的损害，一些发达国家大城市在政府环保部门积极治污的同时，医疗卫生部门也积极采取有效的措施，利用监测数据，深入研究PM2.5污染对于人体健康状况的影响，并在此基础上努力实现PM2.5易诱发疾病的早期发现和主动干预。 　　2000年至2003年，法国政府在巴黎、里尔、马赛、鲁昂、图卢兹、阿弗尔六个城市，开展了空气污染与健康状况的调查。纽约市则从2008年底开始，将监控重点转向空气质量对社区人群健康状况的影响。以此为依据，卫生服务部门有的放矢地在重点社区（PM2.5污染物浓度最高的社区）针对重点人群（老年人和儿童）开展对重点疾病（哮喘、心血管等）的预防性诊治工作，极大地提高了卫生服务的效率。 　　经验七：提高城市绿化率，强化城市吸尘器的功能 　　与减少污染源、控制PM2.5排放量的治理方法不同，园林绿化措施利用植物的生物学特性吸附和滞留大气中的颗粒物，达到减少和控制大气中颗粒物含量的目的。它对环境的净化功能非常明显。所以，提高城市绿化率是世界各国进行PM2.5末端治理的重要手段。纽约市政府自2007年开始，依据空气质量监测数据，每年投入1700万美元，优先在树木覆盖率最低、PM2.5污染最为严重的社区植树，同时提高新建社区的绿化率标准。 　　经验八：加强宣传教育，引导全社会参与 　　控制污染不能只依赖政府和环保部门，还需要公众的广泛参与。世界各国城市普遍与环保组织和社会团体展开合作，采取加大公共广告投放、建立警示标示系统、开设绿色环保网站等手段，提高公众对PM2.5污染危害的认识，促使其从日常生活做起，为污染的治理尽力。日本东京就将宣传“生态驾驶”作为鼓励市民参与的一个切入点，倡导驾驶时缓慢提速，提前减速，尽量避免猛踩油门和急刹车；尽量减少引擎空转；经常检查轮胎的气压；在后备箱里少放物品。据日本有关部门测算，实施“生态驾驶”后，大部分人能将燃油消耗和尾气排放减少20%左右，最多甚至可以减少40%。与此同时，各城市还提供财政补贴，鼓励市民购置混合动力车和纯电动汽车，安装太阳能发电装置。 　　国外大城市的治理经验对我们有何启示 　　国外大城市的治理经验表明，要想根治PM2.5必须从两个方面入手：一方面，加强PM2.5的入口管理，努力减少对化石能源的需求。另一方面，收紧PM2.5的出口，严控排放总量。而国外空气质量的好转，不仅依靠政府环保部门的空气污染治理，更是经济发展方式转变，产业结构调整、化石替代能源开发利用和人们生活方式转变等综合作用的结果。所以治理PM2.5是一个系统工程，必须从全局的高度，动员全社会的力量，统筹规划，在充分吸收和利用国外先进理念和技术的基础上，努力实现管理体制和机制的创新，走出一条与本市经济社会和地理环境条件相适应的治理之路。 　　（课题顾问：王力丁；负责人：王鸿春；执笔人：张燕。参与本课题论证的主要专家：环境保护部环境规划院副总工程师杨金田、中国科学院大气物理研究所研究员王跃思、中国疾病控制中心环境与健康相关产品安全所副所长徐东群、亚洲城市清洁空气行动中心中国项目负责人彭艳）

（责任编辑：陈叶军）