依靠制度来保障

依靠制度来保障

盖国凤

2012年04月28日08:31   来源：《光明日报》

2011年我国计划安排建设保障性住房和各类棚户区改造住房1000万套，建设资金突破1.3万亿。2012年全年保障性安居工程开工总量基本确定在700万套，对2012年内竣工的保障性安居工程总量目标，确定为500万套。 　　政府必须是主导者 　　近年来，针对保障性住房的建设问题，各地都进行了一些非常有意义的探索，形成了重庆模式、杭州模式、北京模式等。 　　从理性层面看，政府必须是保障房建设的主导者，其利益需求是实现政府维持社会公平和稳定的功能。2008年11月，“加快建设保障性安居工程，加大对廉租住房建设支持力度，加快棚户区改造，实施游牧民定居工程，扩大农村危房改造试点”被列为国务院进一步扩大内需、促进经济增长的十条措施之首，同年12月的中央经济工作会议明确要求“保持房地产市场的健康发展”、“要把满足居民合理改善居住条件的愿望和发挥房地产支柱产业作用结合起来……”房地产是一种特殊的消费品，由于社会个体禀赋和资源占有的差异性，无法完全通过市场完成资源的配置。因此，政府作为实施二次分配的主体，有义务通过二次分配达到对社会弱势群体的住房保障功能。 　　如何创新资金筹集模式 　　作为重要的民生问题和社会问题，保障性住房建设得到了各国政府的重视，其政府参与模式从直接到间接，集中体现为美国模式、德国模式、日本模式和新加坡模式。不同的参与模式分别从提供融资贷款、利息补贴等财税优惠政策，加强立法保障和鼓励合作性建设、建立住房建设和金融机构等组织方面做了可贵的探索，为我们提供了丰富的经验。 　　如何多方面筹集建设资金？日本政府通过专门机构与商业机构共同为保障房建设提供资金支持。住宅金融公库是日本为保障房建设融资设立的专门机构，其资金来源于中央与地方政府的财力支持以及以政府信用、中央补贴等形式进行的债券发行。德国建立了封闭性住房金融体系，这一金融体系的存贷款利率不受金融市场供求关系和通货膨胀率的影响，住房储蓄利率始终保持在6%以下，而住房储蓄约占德国全部住房信贷的22%，保证了德国保障性住房建设的资金需求。新加坡政府建立了住房公积金制度，随着居民收入增加，公积金存款会有大幅度增加，公积金成为新加坡保障性住房建设的重要资金来源。美国的廉租房建设资金来源中政府支出占25%，其他来自引进投资信托基金并鼓励私人金融机构提供低息贷款。 　　如何探索住房保障的实现模式？德国政府通过政府资助，由个人、非营利住宅公司、自治团体建造，向多子女家庭、残疾人、低收入者以及领取养老金或领取救济金的居民出售和出租住房。新加坡政府实行了政府全方位主导的运营模式，通过成立专门机构负责建设公共租屋，由政府无偿提供土地，向中低收入者出售或出租，完成住房保障任务，并且政府还直接控制商品房的交易和价格。 　　如何体现建设与分配公平 　　参与保障住房建设的其他利益主体对保障房建设过程的影响程度和重要性取决于政府制度设计的有效性，良好的制度设计有利于激发利益相关者在保障房建设过程中的积极性。因此保障房建设的重点是政府建立一个有效的协调机制。从保障房建设的流程看，融资体系有效性、建设和分配上的公平性、效率性和微利性是保障房建设协调机制建设的重要前提条件。 　　首先，从“经济型政府”向“服务型政府”理念的转变。我国地方政府的工作重点正在逐步转移到民生建设，住房保障作为人民群众最关注的民生问题之一，迫切需要政府健全机构设置，强化实施步骤。在保障房建设的过程中，向“服务型政府”的转变意味着政府需要建立一个有效的协调机制，通过制度设计科学调整利益相关者的行为模式，依靠制度管质量，改善制度环境。 　　其次，合理界定低收入群体的规模及变动性。中低收入群体是保障房建设制度的受惠者，按照政策规定，保障性住房只能出租或出售给中低收入家庭。根据社会发展状况合理界定保障群体的范围，是保证保障房建设的数量以及保障房分配的公平性的主要内容。政府应该加快建立健全审查准入制度，制度设计的明细程度将会提高非低收入群体的机会成本，切实体现对低收入群体的保障效果。保障性住房的退出制度建立与准入制度的建立同样重要，这一制度将是扩大保障性住房来源和受益群体的重要途径。 　　第三，为保障房建设搭建有效的融资平台。目前保障房资金主要来源于中央财政拨款、各地政府土地出让金划拨以及住房公积金三个部分。但是仍然不能满足近期大规模保障房建设的需要。因此，要建立长期稳定的财政资金投入机制，实施公积金贷款、保险资金投资、商业银行贷款、社保基金参与等多种方式创新保障性住房融资格局，建立信托基金引导和推进民间资本的投入。 　　第四，强化房地产开发商参见保障房建设的利益驱动，引导企业履行社会责任。作为保障房的建设者，房地产开发商在建设过程中虽然直接利益不足，但是却可以获得多元的间接利益，如通过一二级联动获得土地开发权、在配件项目中实现低成本拿地、在保障房地块中配建商品房获得盈利空间等、在履行企业社会责任的过程中提升企业市场占有率和社会影响力。 　　（作者单位：东北师范大学商学院）