本文系《中国社会科学报》第193期9版“经济学”文章之一。
一般认为，税权的具体内容包括税收立法权、税收征管权（或称税收行政权、税收执法权）和收益权（收入归属权）。税收的多少决定着政府财力支配程度，因此，中央政府与地方政府之间的税收分权是处理中央政府与地方政府之间关系的重要问题，对财政体制的运转起着重要影响。目前，我国政府间税收分权存在着诸多问题。税收立法权划分不清
税收立法权划分不够清晰。目前，我国对税收立法权划分问题上尚无统一法律作出系统、明确的规定。各立法主体拥有多大的税收立法权限，不是依法律的规定，而是在一定意义上取决于其利益考虑和“讨价还价”、“打擦边球”的能力，随意性很大。我国税法体系中存在的立法层次普遍偏低、协调性差、立法文件之间屡有冲突等现象，都与缺乏立法主体间明确而合理的权限划分标准有关。
法律规定与实际状况出入很大。1994年分税制改革使得中央统一了税权，取消了地方通过谈判确定收入和个案减免的权力。然而，地方政府在实践中虽然不再拥有“税收支出”式的税收减免权，事实上却可以通过财政返还等形式减免企业的纳税义务；并且地方政府可以通过收费、基金等形式享有实质意义上的税收立法权，有些名为收费、基金的收入，实为税收。
授权立法过多，税法层级不高。在我国现行的税法中，由全国人民代表大会及其常务委员会通过的只有三部，其余的是由全国人大常委会授权国务院制定的，不是由国务院直接拟定颁布，就是由财政部或国家税务总局拟定而以国务院批转的形式颁布，税法的解释或细则的颁布往往授权于财政部和国家税务总局。而且，大部分国务院颁布的暂行条例是在1950—1993年之间颁布的，这降低了税法的严肃性和权威性。
税收征管权划分不彻底
虽然1994年分税制改革对国税地税系统的征管范围进行了区分，但是还不够彻底。例如对外籍个人征收的所得税、集贸市场和个体工商户的各项税收，本应由地方税务机构征收，却划由国税系统征收；增值税由国家税务局征收，而作为增值税附加税的城市维护建设税却由地方税务局征收，这使得大量纳税人仅为了城市维护建设税一项税种而需要在地方税务局进行纳税登记，提高了纳税人税收遵从成本。
税收执法行为扭曲现象严重。地方税务系统征收的税款主要用于满足地方政府财政收入需要，地方政府对地方税务系统税收征管行为影响很大。这主要体现在“税收计划”刚性约束对税收执法行为的干扰上。在各级地方政府，税收计划作为一项任务，对相应地方税务局是指令性的，当执行税法与完成税收任务发生冲突时，地方税务局往往是强调必须保证完成任务，是否依法进行税收征管被放在次要地位。为完成税收任务，税务机关被迫变通税法，出现一些有税不收、收过头税、虚收等现象。
税收收益权划分不规范
现行的税收体系虽然规定了中央政府和地方政府各自的税收收益权范围，但是在制定时及以后一些调整中划分不够规范。有按税种划分的，有按行业划分的，也有按企业经济属性和隶属关系划分的，一些划分标准明显带有临时性痕迹，税收征管权和收益权相脱离现象严重。由于税种划分标准不规范，使得一些税种受到肢解，丧失独立性，导致事实上的共享税种过多。彻底的分税合同对提高征税机关税收努力的作用最为明显，而事实上过多的共享税容易降低地方政府的征税努力。
地方基层政府享有的税收收益权过少。我国地方政府包括省（直辖市、自治区）、市、县、乡四级，在地方政府享有的总的地方税和共享税中，地方政府进一步进行税收收益权的再分割。而在上下级政府就税收收益权分配进行讨价还价时，下级政府处于弱势地位，这使得基层政府特别是县级政府最终得到的税收收益权比例过低，严重影响了征税积极性。例如，北京市各区县地方税务局担当个人所得税和企业所得税征管职责，但是这两税收入60％归属中央政府、40％归属市级政府，各区县政府在税收入库环节完全享受不到两税收入。
因此，我们应对现行税收分权体系做出如下变革：一是制定《税收基本法》，规范税收立法权；二是合理划分税收管理权限，加强工作协调；三是弱化税收计划的刚性和指令性；四是重视基层政府利益，税收收益权划分要有章可循。
（出处：中国社会科学报 作者：吕冰洋 单位：中国人民大学财政金融学院）
