所谓城中村，是指农村村落在城市化进程中由于全部或大部分耕地被征用，原来的农民已全部或大部分转变为市民身份后仍在原村落居住，但其住房和生活方式却未能跟上城市化步伐乃至被边缘化的社区群落。“城中村”是目前我国城市的普遍现象，大连也不例外，不但市区周边的甘井子区，包括其他几个涉农区市县也都有一些城中村。城中村在为城市发展提供了低成本的劳动力和多样性的社会生态，从而给城市带来异样的生机和活力的同时，也给城市建设和管理带来许多负面影响。尤其是随着城市化进程的加快，城中村的负面效应就会愈加凸显。
城中村大多集中在城乡接合部，是城市化进程中的前沿区域。市委十届七次全会提出“加快全域城市化进程”，实现这一目标首先应当加快城中村的改造，使其跟上城市化步伐，并以城中村的城市化来促进大连的全域城市化。但从许多城市的实践看，城中村改造的难度极大。因为它不仅关系到住房、户籍，还涉及就业、社保；不仅关系到原村民的利益，还涉及外来流动人口的去留；不仅关系到负面效应能否消除，也关系到其积极因素能否得以保留，等等。所以，在城中村改造中应把握好以下几个问题。 以提升城市化水平为城中村改造基本方向 城市化是社会进步必然要经历的过程，它不仅是土地、地域空间和居住条件的变化，更包括人口的职业转变、产业结构的转变，以及人们生活方式的转变。而城中村现象从根本上说，则是因为我国城市化过程中土地的城市化快于人口和村民生活城市化的结果。在城中村，尽管土地已纳入城市管理，但经济结构尚未转变，村民依旧在传统的生活方式下度日。所以，城中村改造不能仅局限于对原有村落的重新规划和建设，而应全面推进其城市化水平，尤其是人们经济活动方式和生活方式的改变。否则，即使城中村里高楼林立，与城市相差无几，城中村的那些负面效应也还是难以消除，深圳的一些城中村就是这样一种状况。提升城中村的城市化水平，必须将城中村的改造纳入到整个城市发展格局中统筹运作。如果将着眼点只是放在一个个村落，那就意味着原本应与整个城市有着密切经济联系和文化交流的城中村，仍被分割成若干个相对孤立的单元。这样的改造必然强调面面俱到，并在资金和资源的分配上平均用力，不仅会造成浪费，也很难将城中村融入到与城市一体化发展的格局之中。只有超越相对封闭和静止的城中村视野，将其置于整个城市空间范围内，对城中村改造的各项资源进行科学统筹，把具体的城中村作为城市经济的有机组成进行中长期规划，并逐步将其纳入到城市经济社会发展的轨道上来，才能适应日趋市场化和开放性的时代背景，而且成本更低、效益更好。这样一来，城中村改造就会从基础设施建设过程进一步转化为整体性的社会变迁过程，而这才是城市化的真正含义。 坚持因地制宜和“一村一策”的原则 城中村不是个别现象，广州市城建区内有130多个城中村，首都北京的城八区内有多达230多个城中村，而全国几乎每个城市都有少则几个、十几个，多达上百个城中村。城中村大都建筑密度高、外来人口多，而且不同的城中村土地、房屋以及宅基地的产权归属也各不相同，有些城中村还保留着乡村行政建制，甚至还有很多农民集体企业财产。处置好这些财产，尤其是解决和安置好村民就业，更是城中村改造成功的重要前提。特别是在当前国家对土地征用和城市拆迁政策作出调整、人们的产权意识和维权意识普遍提高的情况下，征地拆迁的难度非常大。这些都增加了城中村改造的难度，而且每个城中村的情况又各不相同，因此改造城中村必须坚持因地制宜和“一村一策”的原则，在统一制定政策的前提下，区别不同情况，确定不同的改造目标和改造方式。首先，城中村改造目标的确定既要符合城市统一规划，又要切合实际情况，不同类型的城中村应确立不同的改造目标。比如，有的以提高人居环境质量为主要目标，有的以提高村民经济收入为主要目标，有的以完善市政配套为主要目标，有的则以消除安全隐患为主要目标，等等。当然，在明确主要目标的同时，还必须兼顾其他各项要求。其次，针对不同的改造目标和实际状况确定不同的改造方式。例如,有的需要整体推倒重来，有的则只需局部改造即可；有的以拓宽开敞空间、完善公共设施为主，有的以改善私人居住条件为主；有的就地拆迁安置，有的则采取土地置换的方式实行整村搬迁，等等。但无论确立什么样的目标和采取什么样的方式，都要坚持维护好人民群众的合法权益。 统筹解决住房和就业等民生问题 城中村改造绝非是推倒一些旧村舍、盖几栋新楼房、让农民住进新房子那么简单。面对城中村居民世代生活了多年的生活习惯，如何在迁入新居的同时让他们也能融入城市生活，为其解决一连串的民生问题，实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的一站式安置，这才是城中村改造的终极理想。否则，城中村改造就有可能出现“有住房无工作、无保障”等混乱局面。所以，城中村改造必须切实解决好村民的市民身份，使其真正享受到与普通市民无差别的社会福利待遇，而不是仅仅停留在名义上的市民身份。对于改变了身份的新市民来说，最直接的受惠就是：一旦失去生活来源，可以像其他市民一样享受政府给予的城市最低生活保障。但也必须看到，最低生活保障线是处于当地贫困线以下的国民才能够享有的待遇。如果城中村居民改变身份后，却要依靠城市最低生活保障来维持生计，那就变成了城市贫民。这种情况在国际上也是不乏先例的，印度政府近年搞的“贫民安家工程”就是前车之鉴，它让贫民告别了贫民窟却断了生计，生活更趋艰难。要避免城中村居民沦为城市贫民、收入和生活水平下降的现象发生，关键是要解决他们的就业问题。因此，改造城中村必须同时对当地的城市建设、产业发展、居民就业作出统筹安排和长远规划，并尽可能地安排一些适宜村民从事的二、三产业项目，让他们在当地就可找到就业岗位。作为地方政府派出机构的街道、居委会也要从过去镇、村管理的角色和职能定位中转变过来，真正把解决就业作为民生之本的大事来抓，不仅要大力开发就业岗位，同时还要加强对社区居民的职业培训、提高就业能力、搞好就业指导。 妥善安置外来流动人口 城市化进程不仅是城市自身扩张以及将城市周边的农民转变为市民的过程，更是各地乡村农民大批进入城市并能融入城市进而转变身份的过程，但前提是农民进城必须能够就业和居住。而城中村则是包括农民工在内的低收入人群能够住得起的少数地区，城中村成了外来流动人口的集居区。城中村在为外来流动人口提供了栖身之所的同时，也为城市发展提供了廉价的劳动力资源，大大降低了城市扩张的成本。流动人口特别是农民工为城市发展作出了巨大贡献，因此在城中村改造中应留住并妥善安置好外来农民工等流动人口。这并不完全是出于道义上的要求，也是城市未来发展的需要。国外有些城市的市长们十分精明，他们知道城市的发展离不开新移民的不断涌入，所以相互之间展开争夺人口的竞争，甚至允许贫民窟的存在。当然，我们不应学国外保留贫民窟的做法，改造城中村就是要改变其贫穷落后的一面。但是，在改造过程中也要注意不宜过度追求高档次，应让城中村在经过改造后仍能保持相对较低的生活成本优势，这样才有利于留住包括农民工在内的外来流动人口，也更有利于城市的未来发展。在此基础上，还可制定针对外来人口的安置政策。例如，将那些长期居住在城中村，并有稳定工作的外来人员转变为市民身份；对居住达到一定年限的外来务工人员，可将其纳入到住房补贴、廉租住房、经济适用房等住房保障中来；还可建设流动人口公共住宅，用来接纳农民工等低收入人群。 （作者系中共大连市委党校教授） |
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