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国家AAA级旅游风景区瀛湖，位于安康市城区西南16公里处,是西北五省最大的淡水湖,也是独具秦巴汉水自然风光的省级风景名胜区、陕西十大美景之一。然而随着时间的推移，瀛湖旅游产业的现状令人堪忧，风景区内投资规模较大的旅游景点要么惨淡经营，要么关门大吉。究其原因，专家认为是管理体制不顺造成的。
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很多安康人把对瀛湖的态度分为两个阶段：“2000年之前，瀛湖景区是安康的旅游龙头,那时候提到瀛湖,我们很自豪;2000年之后,别的地方旅游大发展,瀛湖却裹足不前,我们有种恨铁不成钢的感觉。” 瀛湖风景区总面积102.8平方公里,其中水域面积77平方公里，素有“陕西千岛湖”之称,一份瀛湖景区的宣传材料称,“泛舟湖面，恍如仙境”。
曾是安康旅游的亮点
瀛湖是安康水电站大坝建成后所形成的人工湖泊,主要涉及汉滨、紫阳、岚皋、汉阴等四县区，1992年，被命名为瀛湖。 来自安康市移民局的材料显示，1996年以后，安康水库移民工作由安置型向开发型转变。为了适应这一转变，省上领导提出了开发旅游、致富移民的移民工作新思路。根据这一指示精神，省、地、市三级移民部门迅速行动起来，于1996年11月率先开工建设瀛湖的第一个人工景点金螺岛，并于1998年3月竣工投入运行；之后,又于1999年元月开工建设瀛湖第二个人工景点翠屏山庄,并于2000年5月竣工投入运行。
“两岛”建设，开瀛湖旅游投资之先河。随后，先后有市烟草公司投资建设的瀛湖山庄及鸟语苑，汉滨区移民局投资建设的瀛湖动物园。与此同时，“两岛”的建成，带动了坝上瀛湖周边10平方公里左右数以千计移民旅游收入的增长，带动了移民航运、移民农家乐的发展。一时间，瀛湖旅游成为安康旅游的新亮点和旅游龙头。 据汉滨区旅游局介绍，瀛湖景区自建成后，旅游人数逐年攀升，每年小长假期间，瀛湖景区人头攒动，车辆一直停到景区大门外几里远，而且瀛湖景区带动了周边乡镇的农家乐大发展，在农民增收方面作出了积极贡献。
停滞不前
当安康周边地区旅游产业大发展时，瀛湖的现状却不容乐观。 来自安康市政协的报告显示，瀛湖景区建设多年停滞不前，而且原有的旅游景点和旅游服务项目呈萎缩之势。玉兴岛继旅馆停业几年之后,百鸟园已行关闭；金螺岛和翠屏岛旅游服务设施均已基本闲置，只剩景点开放供旅客观光。牛风堡记者度假村、省计生委培训中心等可资利用的旅游服务资源，均呈闲置状态，没有发挥应有的作用。 据了解，大瀛湖景区包括整个库区，目标是以汉江水为纽带，以汉水文化为灵魂，以民居艺术为支撑，打造融亲水休闲娱乐、养生保健、度假疗养、民俗旅游、旅游商品制造、旅游集散和接待服务功能于一体的综合旅游片区。“前景何其美好，但是时至今日，均没有取得突破性进展”。
交通优势一直是安康旅游发展的有利条件，安康一位旅游专业人员介绍，铁路有襄渝复线、阳安复线、西康复线在此交汇，高速有包茂南北大通道，西安至成都，十堰至天水东西大通道，西安至兰州，均在安康交汇过境。5年内有5条高速在此交汇通车，贯通东西南北，辐射四面八方，以500公里为半径，有近100个城市纳入网络，覆盖人数达1亿之众。
然而瀛湖风景区的交通基础设施严重滞后，却是大家诟病颇多的话题。瀛湖景区远离干线公路，由干线公路至景区的连接公路，投资业主不仅要建设而且要养护，使本不景气的旅游企业不堪重负；景区外毗邻区域的公厕屈指可数；由市区发往景区的公交汽车线路无人问津等等。基础设施的严重滞后，导致旅游无法实现方便、快捷、自主的目的，是瀛湖旅游人气不旺的因素之一。
业内人士称，瀛湖是西北最大的人工湖，在西北旱塬地区，本应赫赫有名。但由于种种原因，品牌效应未能发挥，令人叹息。
体制不顺各自为政
专家认为，瀛湖旅游业形成目前的这种局面，根源在于管理体制不顺。
据汉滨区旅游局局长阮岗侠介绍，瀛湖景区最早是由市级部门来管理，后来由于一次安全事件，下放给汉滨区，所有涉及瀛湖景区的大事，由汉滨区拿出大致方案,最后由市级部门来决定。据说10年前，瀛湖景区也成立过管委会，但由于各种原因最后没有成功。 目前,瀛湖景区内各景点投资经营主体分属不同部门和不同乡镇，旅游交通涉及交通、交警和海事部门多头管理,景区规划建设审批权、人事管理权、景点经营管理权等均不在景区管理部门，形成了各自为政的管理体制。
阮岗侠局长介绍，瀛湖有两个标志性景点——翠屏岛和金螺岛，由各级移民局来管理。瀛湖山庄是由省烟草公司投资，由于运作成本大，已经关闭。鸟语生态园是个民营企业，每年有些收费项目。水电站负责漂浮物打捞。瀛湖风景区的旅游现状是“谁投资、谁经营、谁受益”的分散经营体制。
上世纪90年代,瀛湖风景区开发管理局(以下简称管理局)成立。据管理局副局长李谋安介绍，管理局是有独立法人资格的副县级事业单位，是汉滨区政府派出、由财政全额拨款的副县级事业单位，主要负责瀛湖风景区保护、开发、管理。
管理局和汉滨区旅游局的关系，是让双方都感到头痛的话题：区旅游局是个正科级单位，但在业务上要指导副县级的管理局，“下级单位指导上级，怎么个‘指导’法？”
此外，由于瀛湖景区内投资主体不同，其中不乏省市部门，让一个区级部门协调管理，难度很大，加之管理局作为综合协调机构在行使职权过程中自身职能单一，无力协调各方，难以形成协作共赢的局面。
汉滨区政府一位工作人员私下承认,瀛湖管理局的“权力不太实”，很多方面都是各个行政部门具体管理，涉及渔业、林业、城建、海事、水利、卫生等多个部门，管理难度比较大。一个极端的例子是，汉滨区水利部门曾把一片水面卖给个体户养鱼,管理局竟然毫不知情。 管理体制滞后，隶属关系混乱，极不利于旅游资源的重组和深度开发，也使一些投资者望而却步。汉滨区政府介绍，市区两级一直在寻求大企业的合作，也同一些有实力的大企业谈过投资事宜，但“对方一直处于不冷不热的状态”。
从管理局到管委会
汉滨区旅游局认为，随着西康高速通车，交通条件越来越好，给安康旅游带来机遇，解决瀛湖景区体制问题是大势所趋。 专家认为，要使瀛湖景区摆脱目前尴尬的发展困境，必须建立管理权集中、责权明确的管理机构。
“从管理局到管委会，是瀛湖风景区的必经之路”,业内人士称，“管委会必须要权责对等，要有整合资源的权威。” 据了解，瀛湖风景区主要涉及汉滨、紫阳、岚皋、汉阴等县区，仅在汉滨区内，就涉及7个乡镇5万余人。管理局副局长李谋安认为，新的管理机构主要对各投资主体行使监督管理权,最终形成政企分开、共存共赢的好局面；新的管理机构必须能够处理好农村居民行使土地山林承包经营权与景区规划实施要求的关系，形成双赢格局。 业内人士认为，实现旅游资源的大整合，结束各自为政、经营条块分割的局面，是新的管理机构面临的首要问题。安康市政协的调研报告也建议，扩大对外开放，大力招商引资,可以采取股份制、联营、租赁、产权置换等各种途径，吸引和招徕大集团、大企业参与旅游资源整合，实现旅游集团化、集约化开发和经营。可以按照“以资源换技术，以产权换项目，以存量换增量”的思路，冲出狭隘的本位主义和地方保护主义误区，鼓励有实力的单位和个人，整体收购或者长期承包经营景点，独资开发景区，独立自主经营和管理；可以就现时享有资源各方达成相互支持协作的共识,尽快形成发挥优势、扬长避短、利益分享、合作共赢的新气象。
早在几年前，就有人提出建立瀛湖风景区管理委员会的构想，试图扭转制约旅游业发展的政企不分、各自为阵的不利局面，“但时至今日，如何启动还是个问题”，安康市一位旅游部门官员说,“首先，谁来做这些事情，是汉滨区还是安康市？其次，如果成立一个下设相关部门瀛湖管委会，审批又很难……” | 
