创新完善体制机制 深入推进土地综合整治

创新完善体制机制 深入推进土地综合整治

来源：成都国土资源 2012年第1期 |

    ◇ 彭建辉
　　自党的十六大以来，特别是获批统筹城乡综合配套改革试验区以及部、省、市三方签订《合作协议》以来，成都市在党中央、国务院和省委、省政府领导下，在国土资源部和省国土资源厅的关心支持下，深入贯彻落实科学发展观，紧密结合大城市带大郊区、城乡发展不够协调问题较为突出的实际，积极实施城乡统筹、"四位一体"科学发展总体战略，大力开展土地整治工作，整体推进农村田、水、路、林、村综合整治，取得了良好的综合效益。在实施农村土地整治过程中，我市紧紧围绕统筹城乡发展的战略部署，不断深化农村土地整治的内容，逐渐把土地综合整治与农村产权制度改革、新型基层治理机制、村级公共服务和社会管理改革这四项农村工作紧密结合起来，探索形成了一整套系统集成推进农村土地整治的办法，为加快社会主义新农村和世界现代田园城市建设、构建新型城乡形态奠定了坚实基础。
　　一、土地综合整治取得显著成效
　　土地综合整治的全面开展，不仅有效地促进了耕地保护，还有力地推动了节约集约用地；不仅促进了新农村建设和现代农业发展，更为城镇发展拓展了建设空间。
　　一是促进了耕地保护。从2004年以来，全市共实施完成土地综合整治项目近400个、有效新增耕地近40万亩；改造中低产田6万多亩、下湿田近2万亩，坡改梯近20万亩；修建排水灌溉沟渠近200万米、蓄水池1700多个和农村生产道路4500多公里。整理后的土地，田成方、路相通、渠相连，实现了耕地能灌能排、旱涝保收，中低产田土所占比重大幅降低，耕地和基本农田质量得到极大地提高。据统计，土地整治项目区高产、稳产、优质农田比率普遍达到整治面积的80%以上，农田产出率普遍提高20%以上。
　　二是推动了节约集约用地。长期以来，我市农村普遍存在居住分散、人均占地面积大的特点。通过实施土地整治，引导有条件地方的农民集中居住，农村人均建设用地由原来的150～175平方米/人，减少到55 ～75平方米/人，较好地解决了宅基地超标、一户多宅等问题。通过盘活农村闲置、空闲、低效用地，实现了用地节约、布局优化和市场要素集聚，遏制了城镇和农村建设用地两头增加的状况，提高了土地利用效率。
　　三是促进了新农村建设。通过城乡土地资源优化配置、显化农村土地资产和级差地租返还农村，以生活方式转变带动促进农业生产发展方式转变，有效解决了新农村建设"钱从哪里来"的问题。八年来，共建成农村新型社区和聚居点1200多个，促进了近30万户60余万农民集中居住。农民集中居住区配套了水、电、视、讯、道路、绿化、教育、医疗、娱乐等基础和公共配套设施，极大地改善了农村生活环境，初步实现了城乡群众生活同质化，为"人往哪里去"和"可持续发展"找到了重要出路。
　　四是促进了现代农业发展。通过实施土地综合整治，道路、沟渠等农业生产条件得到极大的改善，为发展现代农业奠定了基础。农村集体经济组织和农户充分利用整治后农用地的良好种植条件，因地制宜开地展土地流转、稳步推进适度集中规模经营、大力发展现代农业，目前全市已建成200多个标准化、规模化农产品生产基地，"三品"（无公害农产品、绿色食品和有机食品）认证达到800多个。
　　五是拓展了城镇建设空间。通过实施土地综合整治，将农村零星、分散、闲置的集体建设用地整理复耕，留足农民新型社区建设用地和本乡、本村产业发展用地后，节余的建设用地指标按照土地利用总体规划调剂到县城和集镇的产业集聚区使用，优化了城乡建设用地空间布局。在耕地不减少、建设用地不增加前提下，有效解决了城镇发展中面临的用地难题，增强了发展活力。
　　实践证明，土地综合整治作为土地管理制度的一项重大改革，已经成为当前我市统筹城乡发展、建设社会主义新农村和世界现代田园城市实践的重要政策性措施和有力抓手。但历史告诉我们，任何一项改革新举措的成功实践从来都不是一帆风顺的，都会面临各种矛盾和问题。需要本着求真务实的精神，在实践中不断修正和完善。
　　二、土地综合整治仍然面临的难题
　　（一）政策的难题
　　一是挂钩项目立项审批受到规模限制。灾后重建结束后，部、省恢复了对我市挂钩周转指标的年度计划控制，每年获批的挂钩项目数量有限。从我市目前的情况来看，因前期土地整治有效改善了项目区农村面貌和农民生活条件，在这种示范效应带动下，农民申报项目的积极性越来越高。但由于受立项审批规模限制，每年实施的项目数量有限，难以完全满足新农村建设需要。二是挂钩项目立项审批受到区域限制。国发〔2011〕47号文件规定："严禁项目区跨县级行政区域设置"。但从实践来看，我市部分区（市）县农村地域广阔，整治潜力巨大，其农村建设用地整理出的空间超过城镇建设的需要，而其他地区农村土地整治空间有限，难以满足当地城镇发展需要。因此，跨县域设置项目区的需求客观存在。三是挂钩项目的拆旧区不能变更。川府发〔2011〕10号文件规定"拆旧区一经确定，严禁变更，建新区确需调整的，按申报程序逐级上报审批"。在实际工作推动中，农民意愿会随着项目实施效果的逐渐呈现而发生变化，原先没有参与项目的部分农民也要求参与，这使得这部分项目的拆旧地块因不能变更而无法实施，即使按照变更后的拆旧地块实施完成了，省国土资源厅也不予验收，这对土地整治工作的推进影响很大。四是挂钩项目的建新区难以及时建设。根据有关规定，挂钩项目立项前就要确定项目建新区和拆旧区，而建新区必须在拆旧区完成复垦并验收合格后才能使用，其周期往往在3年以上。这样造成的结果是时间跨度过大，原规划建新区建设的不确定性增强，挂钩周转指标没有真正起到周转的作用。
　　（二）资金的难题
　　随着农村土地综合整治的深入推进，完全由政府包揽项目、全投资的做法，在资金、人力、物力等方面已难以为继。因此，我市创新了农村土地综合整治机制，广泛吸引社会资金参与。各区（市）县为增强土地综合整治对社会资金的吸引力，创新了多种投资回报方式：投资者可以选择取得建设用地指标，可以选择就地使用集体建设用地，也可以选择参与建新区土地出让收益分成或取得合理固定回报等。这些创新做法对于加快土地综合整治进程发挥了重要作用。但2011年4月陆续出台的川府发〔2011〕10号、川国土资发〔2011〕36号等省级相关文件，对土地综合整治引资的部分方式作出了限制性规定，使得我市引资不受限制的途径仅剩"取得建设用地指标"和"给予合理固定回报"两种，前者在目前情形下不具有足够吸引力，而后者目前尚没有统一明确的标准，导致社会资金对投资土地整治的兴趣越来越低。此外，2010年以来，因前期财政政策扩张过度、通胀压力增大、国家宏观政策一再收紧、银行准备金率和贷款利率不断提高，使得社会投资者融资困难，即使是区（市）县国有平台公司也难以找到合适的融资途径。因此，部分社会投资者即使有心参与，也因自有流动资金不足而难以进入。投入资金的不足，在一定程度上延缓了我市农村土地综合整治进程。
　　（三）市场化的难题
　　2010年6月以来，我市创新农村土地综合整治机制，实行建设用地指标交易制度，初步显化了建设用地指标价值，由此吸引了不少社会资金投资农村土地综合整治。但首次建设用地指标交易因市场竞争过于激烈而导致价格异常，而被上级部门予以暂停。2011年4月，我市按照国土资源部和省厅的要求对建设用地指标交易制度进行了修改完善，并按照完善后的制度重新启动了指标交易，为避免指标来源不足和指标交易价格波动过大的问题，新征收首次出让的国有经营性建设用地出让实行"持证准用"、暂时采取以每亩30万的价格供给指标的方法。虽然这种方法在一定程度上显化了指标价格，维护了国有经营性建设用地的供地秩序，具有一定的积极意义，但因缺乏市场竞争而限制了指标价格的上涨空间，制约了指标价格形成机制的成熟完善，同时也限制了"持证准用"对农村土地综合整治的推动作用。当前面临的问题是，指标交易完全市场化可能会对国有经营性建设用地市场造成冲击，而指标交易市场化不足又难以达到助推土地综合整治制度的设计初衷。如何使得建设用地指标交易适度市场化，切实达到推动土地综合整治的目的，需要我们深入研究并在实践中加以解决。
　　（四）工作目标与农民意愿存在矛盾的难题
　　根据《成都市农村土地综合整治白皮书（2009-2015）》，我市计划用6年左右的时间，对全市农村300万亩耕地和30万亩左右的农村建设用地进行综合整治。但在当前农民自主的前提下，土地综合整治做还是不做、什么时候做、怎样做，都由农民自己说了算。因此，土地综合整治工作的推进存在较大的不确定性，要如期完成既定目标还有很大难度。如果强化政府引导甚至变为政府主导推动，那么整治工作的快速推进肯定毋庸置疑，但如此一来，农民作为土地整治的被动接受者，会很自然地认为政府有获利动机，进而与政府讨价还价甚至漫天要价；如果强行推动土地整治，那么无论农民集中居住区及配套设施建得再好，都很容易被认为是在打农民土地的主意，从而陷于"费力不讨好"的境地。因此，如何在"政府引导、农民自主"的前提下如期完成土地综合整治的既定目标，也是当前土地综合整治推进中亟待解决的问题。
　　（五）利益分配的难题
　　2010年以来，为了改变节余建设用地指标由政府定价、行政调剂的做法，更好地发挥市场配置资源的基础性作用、更好地显化农民土地资产的价值和权益、实现"还权赋能"、深化城乡统筹发展，我市创新了"政府引导、农民集体和农户为主体、乡（镇）村组织、市场化运作"的土地综合整治新机制。在这种机制下，农民集体和农户自主实施的整治项目，节余建设用地指标及其出让收益归其所有，由各类投资者投资实施的整治项目，节余建设用地指标及其收益由双方合同约定。之所以采取这种方式，是为了在充分尊重农民意愿的前提下，更加有效地增加农民的财产性收入，更好地保障农民合法权益。客观地说，这符合中央"始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点"的要求。但国发〔2010〕47号文件明确规定，"经批准将节约的建设用地指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村。"若严格按照这一规定来推动土地综合整治工作，一是将对现行征地补偿安置机制造成极大冲击；二是社会投资者将无利可图。这种情况下，要动员全社会的力量来推动土地整治几乎不可能，将迫使土地整治工作陷于停滞状态。因此如何平衡利益分配，既维护好农民权益，又保障投资者利益，又好又快地推动土地综合整治工作，是需要我们不断探索解决的又一难题。
　　三、创新完善土地综合整治机制的思考及建议
　　为解决好上述难题，进一步深入推进土地综合整治，更好地构建城市反哺农村、城乡统筹发展的机制，深化城乡统筹发展，下一步应着力从以下几个方面创新完善土地综合整治机制。
　　（一）改革挂钩项目的立项方式，争取采用"两段式"操作方式，进一步提高项目审批及实施效率
　　目前我市的建设用地指标产生只能通过挂钩项目立项，"拆旧区、建新区"捆绑实施方式取得。这种运作方式存在起点高、资金需求量大、实施周期长等特点，同时还存在建新区调整等问题。为了更好地服务农村、加快整治、缩短时限、提高效率，可争取对挂钩项目探索试行"两段式"实施方式。即：由市国土资源局对拆旧区进行批准立项，先实施拆旧区农民集中居住区建设、对原宅基地复垦还耕，待市局验收合格、登记并颁发《建设用地指标证书》、进行建设用地指标交易和"持证准用"、市土地拍卖中心收回指标证书后，再根据城镇发展需要，由市、县政府安排城镇建新区，然后再与拆旧区组成挂钩项目，报省国土资源厅批准挂钩立项，并对拆旧区进行最终验收。如果上述设想难以实现，也要在原有立项模式下争取项目的拆旧区和建新区一样都能变更，不仅让指标落地更为灵活，也让农民意愿得到更充分的尊重。同时，对有些建新区需要及时建设并使用的项目，应允许其提前按一定比例使用周转指标，使周转指标真正起到周转的作用。
　　（二）促进建设用地指标交易适度市场化，进一步完善建设用地指标价格形成机制
　　我市研究出台建设用地指标交易制度，其核心目的就是要通过"持证准用"倒逼社会资金进入农村土地综合整治，从而加快全市农村土地综合整治进程。但从目前的情况来看，指标交易制度的设计初衷并没有得到很好地实现。下一步，随着各类投资主体投资实施的整治项目陆续完成，应适时改变目前主要由市土地储备中心以相对固定的价格供给建设用地指标的做法，逐步发挥"持证准用"制度对各类投资主体的"倒逼"机制作用。可以在全系统总结建设用地指标交易经验与教训的基础上，根据国有土地出让情况，在充分考虑区（市）县政府承受能力的前提下，科学合理、稳步有序地提高政府（或平台公司）为权利人的建设用地指标供给价格，通过指标价格信号的逐步释放，促进指标交易适度市场化，进一步增强指标交易对各类投资者的吸引力。
　　（三）创新土地综合整治投资回报方式，进一步丰富完善吸引社会资金进入土地综合整治的路径
　　为提高土地综合整治对社会资金的吸引力，在当前政策环境形势严峻、部分引资方式受限的情况下，需要进一步创新完善吸引社会资金的途径，可从以下几个方面着手进行：一是以政府回购指标给予合理固定回报的方式吸引社会资金。对固定回报的具体环节进行认真推敲，在符合相关规定的情况下，各区（市）县可以自行制订政策，市上给予指导。二是以带条件取得建新区一级土地整理开发权的方式吸引社会资金。结合市政府批转市国土资源局等部门《关于进一步规范引进社会资金进行一级土地整理意见的通知》规定，将投资实施特定的农村土地综合整治项目作为取得建新区地块一级土地整理权的前置条件。三是以带条件取得集体建设用地使用权的方式吸引社会资金。由村（组）集体经济组织根据本集体成员意愿，提出集体建设用地流转申请，并将投资实施特定的农村土地综合整治项目作为前置条件。
　　（四）创新实施主体，引导基层组织建立集体资产管理公司，进一步培育承载土地整治工作的农村市场主体
　　积极总结和推广郫县等地的做法，在全市范围内组织引导土地整治项目所在村社组建集体资产管理公司，搭建项目实施主体和融资平台。通过组建村集体资产管理公司，培育对接金融资本及各类社会资本的农村市场主体，结合农村产权制度改革成果，探索创新土地综合整治投融资模式，以有效推动项目顺利实施。在已有实践经验基础上，可以先按规定程序组建集体资产管理公司，由市上争取与金融机构建立战略合作关系，并完善担保机制，然后以注入公司的集体建设用地使用权资产作抵押、整理节约出的建设用地指标预期收益作质押，担保机构担保向银行贷款融资，由此推动项目实施；同时，集体资产管理公司还可与社会资金合作，作为一个整体的市场主体出现，在为农户提高议价能力的同时，也提高土地整治工作的推进效率，集体资产管理公司可采取整理节约出的集体建设用地使用权出让收益或建设用地指标收益偿还投资，或合作开发集体建设用地的方式，引进社会资金参与土地综合整治。
　　（五）在发挥农民主体作用的前提下，进一步加强土地综合整治的宣传、引导和组织工作
　　农民作为农村的主体，是农村社会进步的主要实践者和推动者。充分发挥广大农民群众的主体作用，是农村土地综合整治能否深入推进的关键，也关系到我市统筹城乡综合配套改革的目标能否最终实现，具有重大的战略性意义。因此，应坚定不移地走下去。但与此同时，我们还应注重目标任务的推动落实，积极以土地综合整治为载体，又好又快地推进新农村建设和世界现代田园城市建设。这就需要我们在发挥农民主体作用的同时，进一步抓好土地整治的宣传、引导和组织工作。可以通过群众喜闻乐见的形式，把相关政策原原本本地交给群众,搞好宣传发动和引导；同时强化典型带动,启发群众,让群众明白土地综合整治的好处,实现从广泛发动群众参与到群众自愿要求、自主参与；各区（市）县、镇（乡）、村（组）应切实按照《成都市国土资源局关于充分发挥农民主体作用完善土地综合整治工作流程的指导意见》精神做好组织引导和服务工作。力争在发挥农民主体作用的前提下，按时完成前期定下的目标任务。
　　（六）探索零星建设用地整理复垦的办法措施，进一步促进土地综合整治全域推进
　　从我市的地形地貌来看，在大邑、邛崃、彭州、崇州、都江堰等地的部分偏远山区农村，并不具备整村推进整治项目的条件。针对这种情况，应积极探索零星建设用地整理复垦的办法措施，简化审批流程和要件，缩短审批时限和周期，鼓励山区农民自行拆旧腾出指标，推动偏远山区农村土地综合整治加快推进。零星集体建设用地整理复垦经市局验收合格后，产生的建设用地指标可由有购买意向的社会投资者竞购，在无竞购人的情形下由政府以保底价进行收储，统一管理和使用。当社会投资者（或政府）竞得（收储）的建设用地指标数量足够时，再打包与城镇建新区捆绑进行立项。和传统方式相比，这种方式下建设用地指标产生更为灵活，也能够将更多精力集中放到集体建设用地整理复垦中，并保证"即批即供即用"；更为重要的是，这种方式还能促进土地综合整治的全域推进，加快改善偏远山区的农村面貌。
　　（七）赋予"指标"和"土地综合整治项目收益权"融资功能，进一步畅通土地综合整治的融资渠道
　　据了解，重庆市不仅想办法赋予了"地票"质押融资的功能，最近还赋予了农村建设用地复垦项目收益权的质押融资功能。因此，下一步，我市也应积极争取与银行、担保公司、投资公司等各类金融机构建立战略合作关系，加快研究、制定鼓励金融机构开展"指标"和"土地综合整治项目收益权"质押贷款业务的措施和办法。可考虑由项目业主（农户、政府土地整治专业机构或其他社会投资者）凭土地综合整治项目批复，办理土地综合整治项目收益权质押登记，金融机构据此给项目业主按照整治项目预计节余的建设用地指标设定质押款项，质押额可参照我市每年出台的建设用地指标最低保护价设定。这种模式下，金融机构基本没有风险，具有较强的可行性，能够为各类投资者参与农村土地综合整治提供充分的金融政策支持，从而有效推动项目实施。
　　（八）进一步明确收益分配，在保证投资者积极性的前提下，切实维护好农民群众的合法权益
　　由政府土地整治专业机构或社会投资者实施的项目，必须为项目区农村和农民集体留足、留够建设用地发展空间。实施整治项目整理复垦的建设用地面积，扣除农民集中居住区占地使用后的剩余部分，必须无偿预留不低于5%的部分给当地农民集体用于集体经济发展。鼓励实施整治项目节余的建设用地，在本乡（镇）、村范围内发展当地非农产业，按集体建设用地使用权流转的方式使用。社会投资者实施整治项目节余的建设用地指标，其初始交易所得的收益，在按成交价款的10%向政府缴纳基础设施配套费后，剩余收益由投资者与农民集体和农户双方按事前合同约定执行；政府土地整治专业机构实施项目节余的建设用地指标，其初始交易所得的收益，在按成交价款的10%向政府缴纳基础设施配套费后，全部返还给农村，由农民集体和参与整治项目的农户、按照农村产权制度改革后农民集体和农户拥有的产权确定收益的原则，自主决定具体的分配方案。基础设施配套费由市政府收取后，也全部返还给整治项目所在地区（市）县政府，统筹用于农村的基础设施建设。竞买者取得三圈层国有经营性建设用地使用权缴纳的建设用地指标价款，全额进入出让土地所属区（市）县的农村土地综合整治基金专户，专项用于农村土地综合整治支出。