资江流域水资源可持续利用战略思考
益阳市水利局 吴正霞
[摘要]：实现资江流域水资源可持续利用，关系到资水流域经济社会可持续发展。本文从资江流域危机和管理体制、机制现状出发，阐述了资江实施流域综合管理的必要性，从管理体制、机制、水权交易、水污染防治等方面分析思考，提出了解决资江流域水资源可持续利用的设想，为资水流域特别是益阳的经济社会可持续发展提供有力的水资源支撑。
[关键词]：流域综合管理 水资源保护 水权交易
随着经济社会迅猛发展，人口增长、工业化、城镇化水平的不断提高，资江流域水资源的开发利用和水环境现状令人担忧，中、下游防洪调度、流域水资源配置、饮用水水源地安全、水环境保护、流域管理体制、机制等矛盾凸显，已经出现了影响整个流域可持续发展的问题。加快水资源管理体制创新步伐，构建资水流域综合管理体制，建立流域综合规划、统一调配、协调管理、统一监督的流域管理体系，设立流域综合管理机构，实行区域的城乡水务一体化管理模式，引进市场对水资源优化配置机制，明晰水资源产权，建立水权交易市场，加大水污染防治保护力度，严格限制排污总量，逐步探索和完善排污权制度和排污权交易制度，加大监管、执法力度，加强水利信息化建设，是确保资水流域水资源可持续利用的根本途径。
一、资江流域水资源可持续利用实施流域综合管理的必要性
（一）资水流域基本概况
资水是长江流域洞庭湖水系的第三大河流，位于湖南中部,介于湘、沅两水之间,地理坐标在北纬25°30′~28°42′，东经110°12′~112°30′，流域形状南北长东西窄，地势西高东北低，流域面积28113平方公里，柘溪以上集水面积22640平方公里，占全流域的80%。资水总落差达492米，干流理论平均蓄能十分丰富。
资水在邵阳县双江口以上分为左右两支。右支夫夷水发源于广西资源县越城岭，北流经新宁、邵阳两县至双江口，流域面积4554平方公里，河长248公里。左支赧水发源于本省城步县青界山黄马界，流经武岗、洞口、隆回等县，先后纳蓼水及平溪河、辰水，再东流至双江口，流域面积7149平方公里，河长188公里。赧水流域面积比夫夷水大57%，但河长比夫夷水短24.2%，习惯上以赧水作为主源。赧水与夫夷水在双江口汇合后始称资水。资水自双江口北流，至邵阳市纳邵水，经新邵、冷水江、新化至烟溪，沿途纳石马江、大洋江、油溪、渠江。烟溪以下资水折向东流，经安化、桃江、益阳等县市，沿途纳伊溪、沂溪、獭溪（桃花江）、志溪河，于益阳以下的甘溪港注入洞庭湖。流域内多山地和丘陵，地势从西南向东北倾斜，受局部地形和岩性等影响，支流大多短小。5公里以上河流共821条，其中771条分布在我省境内。支流中，流域面积在1000平方公里以上的支流有六条（主要支流特征见附件一）。
资水武冈以上为河源段，平均坡降5‰。武冈至小庙头为上游，地表多高山峡谷，河谷狭窄，平均比降6.83‰。小庙头至桃江县的马迹塘为中游，平均坡降0.5‰。马迹塘至益阳为下游，平均坡降0.3‰，地形逐步低缓，多丘、岗、平原分布，益阳以下分三支进入南洞庭湖。资水自双江口起算，平均坡降0.44‰。资水干流全长713公里。
本流域属于亚热带季风湿润气候，具有气候温暖、四季分明、雨量充足、雨水集中、春暖多变。夏季受副热带天气系统影响，锋面活动显著，加上向东南方向倾斜的地形，有利于锋面雨的形成，而且气旋和西南低涡活动频繁，造成本流域夏季雨量丰沛，暴雨洪水较多。资水流域多年平均降雨量在1300毫米~1800毫米之间，其中上游为1300毫米~1400毫米，中游为1400毫米~1800毫米，下游为1400毫米~1700毫米。流域内多年平均降雨量1692毫米；多年平均蒸发量1117.6毫米。
资水是益阳的母亲河，境内长度280公里，多年平均入湖水量230亿立方米。益阳境内干流中下游已建或规划建设中的有柘溪、东坪、株溪口、马迹塘、白竹洲站、修山、金塘冲和史家洲8大梯级电站，资水流域丰富的水资源为流域和益阳经济社会全面协调发展发挥了巨大作用。
资水流域中下游涉及安化县、桃江县、赫山区、高新区、中心城区和沅江市的部分地区，这些区域覆盖益阳政治、经济、文化、科研中心和重要的工农业生产基地。据2010年统计显示，流域内现有总人口325.22万人，社会固定资产投资总额约437亿元，2010年实现财政收入35.25亿元，农业增加值162.36亿元，工业增加值260亿元，GDP总额约600亿元，城镇化水平达39.86%，居全省第7位。
（二）流域综合管理是水资源客观规律和治水规律的需要
2011年中央一号文件和中央水利工作会议都强调，“深入贯彻落实科学发展观”、“注重科学治水”。如何落实科学发展观？如何治水？这就要按规律办事。一是遵循水的循环转化规律，做到“三水”统观统管，多维治水。水的最基本的自然规律是“水循环原理”和“水量守恒定律”，也就是“三水”转化规律。自然界的水——大气中的、地表的和地上的，气态的、液态的和固态的，各种不同形态的水之间，都有着密不可分的关系，在太阳能和风能的作用下处在不停的运动和转化之中。自然界的水就是这样周而复始不间断循环即运动的平衡之中，这就是自然界的水循环规律。一定量的水在其循环过程中，可以变换形态及存在的空间，但其数量守恒。水具有不灭的精神和自净能力，在一定限度内被弄脏的水，经过一段循环又会变得干净而晶莹。如果人们多调节水的循环过程就有可能解决水源问题，得到量足而质优的水。水是一个循环变化的整体，便要做到“三水”统观统管，进行科学调配。二是水的社会经济规律，依法治水、经济治水、建设节水型社会。水始终是人类社会需要量最大的物质，水永远是决定生产力发展的重要因素。水资源既能作为劳动资料，又扮演劳动对象，因此水资源也是一种生产资料，而且与作用其上的劳动力一起，水资源又成为社会生产力。生产力发展水平愈高，在经济生产领域耗费的水量也越大，当然，开发水的能力也越大。水还具有非商品性又具有商品性，而在现代社会更多的具有商品性，因为人类获取水花费了劳动，具有生产、交换、消费等过程，也就是有合理的价格。这应该是我们加强水的经济管理的理论依据。三是遵循水的水文生态规律，做到生态治水，实现人水和谐。水文生态学是研究以水为核心的生态问题的科学。水是生命之源，生产之要，生态之基。水文生态规律表明，任何水文系统必然产生或影响着相应的生态系统，而任何生态系统必然包含或受制于一定的水文系统。两个系统有明显的关联性和协调性。人们的水事活动必须顾及水文生态规律。上述三大涉水规律，显然是贯彻落实中央一号文件和中央水利工作会议精神，搞好水利改革发展所必须思考和遵循的。
流域水资源是不依行政区划而改变其自然属性的一个系统、一个整体。从历史上看，我国流域管理自明清开始形成体系，黄河自明代有河督负责治河和修防工作，清咸丰5年，黄河改道北流后，河督遂废。从1933年到1984年，我国先后成立了黄河流域、长江流域、淮河流域、太湖流域等七大流域管理机构。可以看出：其一，我国历来重视流域管理，强调流域机构的重要性和权威性；其二，我国流域机构的主要职责除了河道整治、防御洪灾外，防治江河污染和优化配置管理流域水资源也是流域管理的重要任务。流域机构的设立，不仅具有历史渊源、历史认同感，而且是现代自然、社会涉水事物管理客观规律所必须的。在现代水资源管理上，以流域为单元进行管理越来越显示出主要功能。黄河水量统一调度对克服黄河断流发挥了重大作用。同样，资水流域综合管理也必将为资水流域防汛抗灾和水资源的持续利用发挥巨大作用。
（三）我国现代水法规体系为资水流域的水资源统一管理提供了根本法律保障
我国的《防洪法》、《河道管理条例》等单项法律、法规中从各自的侧面明确了流域管理机构的法律地位；2002年国家新修订的《水法》的最大成就，是强化了水资源的统一管理，确立了“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制，对于加强以流域管理为单元的水资源统一管理提供了根本的法律保障。
以淮河治理为例，在污染极其严重的情况下，国务院颁布了第一部流域水污染防治法规《淮河流域水污染防治暂行条例》，它从全局利益和水资源可持续利用出发，打破条框分割管理，把流域管理纳入法治体系，收到了较好的成效。对于资江流域而言，应吸取淮河流域水污染事后立法的教训，尽快设立流域管理机构，制定事前防御制度，形成流域水资源保护法律体系，确保资水水资源可持续利用。
二、资江流域水资源面临严重危机
资江流域在管理体制、防洪调度、供水安全、水体污染、信息共享等方面存在如下危机：
（一）缺乏有效的流域水资源管理体制
目前资水流域的条块分割管理，使其在流域内上下游、左右岸、排涝治污等方面，往往因部门、地区之间的利益关系或意见分歧而发生纠纷；用水体制上形成的“城乡分割”，导致城市和农村在防洪减灾、城乡供水、污染防治、生态环保等方面存在许多争取自身利益的短视行为。尤其在水资源开发、利用和保护上存在竞争性开发、掠夺性经营、粗放性管理、用水效益低下和不重视水生态保护等问题。作为同一属性的水资源，功能管理部门分割、依法管理政出多门，造成管理职能相互延伸交叉、政令相互抵触。上述体制性障碍给资江水资源的开发、利用、保护、配置等方面带来许多负面效应，不利于水资源的可持续利用，违背了水的自然属性及规律，造成了水的利用供需脱节、开发利用与保护脱节，形成水资源浪费与紧缺现象并存，更是流域水环境综合治理收效甚微和下游水危机暴发的主要原因。
（二）资水中下游防洪调度压力凸显
随着经济社会快速发展，资水水能资源开发利用步伐加快。目前柘溪水库以下规划开发梯级水电站7处，已建成的有东坪、马迹塘、修山、株溪口电站，在建的有白竹洲，规划建设的有金塘冲、史家洲水电站。7处梯级电站除金塘冲电站有1.9亿立方米左右的防洪库容外，其余6处均为河床式低水头电站，无防洪调节功能，资江干流水电装机将达到152.4万千瓦。随着资江梯级水电站的建成投产，改变了河道原有边界条件，该河段原有的水力因素、水流泥沙特性、洪水演进规律已有所变化，柘溪水库以下资水干流防洪抗灾工作更为复杂。一是梯级电站防洪科学调度缺乏统一信息共享平台和联合实际运行调度经验。二是下游河床行洪能力减弱。上世纪80年代以来，侵占河道、乱采滥挖使河道行洪能力明显下降。以桃江水文站实测数据分析，1995年水位44.31米，流量11500立方米/秒，2002年水位44.31米，流量只有9380立方米/秒，7年时间，河床行洪能力实测减少2120立方米/秒。目前，资水桃江段安全泄洪量由9600立方米/秒下降到8600立方米/秒。三是洪峰传播时间明显延长。柘溪水库至桃江水文站洪峰传播时间由原来的12~14小时延长到14~17小时，2008年洪峰传播时间达18小时；加之资水中下游地处暴雨中心，汛期洪水暴涨几率大增，下游防洪安全调度压力凸显。
（三）水资源配置矛盾加大
资水干流水电站梯级开发、依江而建的桃江核电站、益阳火电厂、凯迪生物质能发电厂，都需合理统一配置、合理利用水资源。要确保资江流域工业、农业、城乡饮用水和生态环境用水安全，确保水资源的可持续利用，就要切实解决水资源开发、利用、节约、保护和配置中的各种矛盾和问题，为流域内经济社会的发展提供有力的水资源支撑，成立流域管理机构，实施资水流域水资源统一管理，才是对科学发展的最好诠释。
（四）缺乏有效的流域水资源保护规划
因受大气环境和地形的影响，资水流域降水时空分布极不均匀，近4年水资源总量偏少。2007年全省先后发生数月持续干旱，湘中以南及湘东等地区发生1973年以来最严重的旱灾，而资水流域的邵阳等地则是有名的干旱丘陵区；而资水的水资源质量状况不容乐观，水污染随着社会经济的发展和人口增长、工业化、城市化水平的提高而迅速扩展，局部水污染日益严重。据湖南省环境统计公报，1998年全省工业废水和生活污水排放总量22.25亿吨，2007年达25.2亿吨，而城市污水处理率仅19.94%；加之资江沿岸锰、钒、锑等金属矿床开采和冶炼、河道弃碴、砂石开采等因素的影响，资江水质局部恶化，虽经各级政府相关部门多年联合整治，水环境有所改善，但资水下游饮用水安全仍未达到国家饮用水标准，应引起各级政府高度关注。改善水环境是一个系统工程，必须站在全流域的高度统一规划、综合治理，特别是上游水污染的综合治理显得尤为重要。
三、资江水资源可持续利用对策
（一）强化资水水资源管理体制
一方面要按照精简、统一效能的原则，构建全新的水资源管理体制，建立流域综合规划，统一调配、协调管理、统一监督的流域管理体系，设立从流域到区域、自上而下、权威高效、运转协调的水资源统一管理机构；另一方面，加快水资源管理体制的创新，实行区域的城乡水务一体化管理，将水资源置于社会、经济、环境所组成的复合系统中，用系统的方法对水资源进行高效管理，改革行政区域内水资源城乡分割、部门分割的管理体制，加快水务一体化进程，为节水型社会建设扫除体制上的障碍。
（二）引进市场机制对水资源的优化配置，明晰水资源产权
利用价值规律和市场经济杠杆建立合理水价格体系，鼓励节约用水。实行“谁开发、谁保护，谁利用、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，明晰水资源产权。水权包括占有权、使用权、收益权、处分权以及与水开发利用有关的各种用水权利与义务的行为准则或规则，研究和建立水资源产权制度，理顺水资源所有权与使用及政府水权、水市场之间的关系，探索资源水价与环境水价的核定与调整问题应成为水资源管理创新的重要内容。遵循已有水权合理补偿、新增水权有偿取得、容量水价和资源水价调节的原则，建立水权经济机制，完善商品水价格机制和完善取水许可制度三项措施，使水资源可持续利用在体制、机制方面成为可能。
（三）强化水资源的合理配置
水资源的合理配置关系到水资源开发利用的效益、公平原则以及资源和环境可持续利用能力的强弱。要以流域为单元统一制定水资源开发、利用、保护管理规划，坚持共享原则、系统原则、协调原则、经济原则、高效原则和生活、生产、生态用水依次优先的原则，通过工程手段、行政手段、经济手段、科技手段，科学、有效、合理地进行水资源配置。
（四）保护水环境，防治水污染
水污染防治工作涉及到产业布局、经济结构调整、治理污染的经济承受能力和社会需求等问题，必须和经济社会发展密切结合起来，统筹兼顾，综合治理。一是严格按照排污总量，逐步建立和完善排污权制度和排污权市场。根据资水水体不同季节、不同区域的纳污能力、人口规模、经济发展情况，将排污权分解到排污对象，并允许排污权在一定条件下私人转让。通过排污权交易，可提高企业治理污染的积极性，使总量控制的目标得到真正实现。二是加强法制，严格监督。政府各部门要充分发挥执法者、监督者、管理者的责任，要明确责任，使水污染防治工作落到实处。三是防污全程管理。通过适当的产业政策，鼓励企业清洁生产、节水减排，采取奖励与惩罚相结合的措施，充分调动企业治污的积极性和责任感。一方面加大违法超标排放的处罚力度，另一方面政府利用收取的排污费、排污权交易费设立特别基金，用于扶持企业污水处理设施建设，减轻企业治污的经济压力。四是加大对生活污水处理力度，发挥水价积极作用，发展污水处理产业，加强对农业面源污染的宏观调控，通过改变农业灌溉方式，调整农业产业结构，提高科技水平，从而将污染控制到最低程度。
（五）加强水利信息化建设
水利信息化是水利现代化的基本标志和重要内容。尽快建立完善资水流域水文、水资源、水质、排污、水土保持、水工程等数据库，加大软件和应用系统工程的投入和开发，加快相关信息采集、信息传输、信息处理和决策支持系统建设，提高信息化工作管理水平和处理突发事件的能力。
2011年9月22日
