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人口流动对一个国家来说影响是非常大的。在过去户籍制度的管制下，人口是静态的，改革开放以后，人口才开始流动起来。而且随着工业化、城镇化的推进，人口流动性在不断地强化，这给经济、社会、体制安排、改革的设计都带来了深刻的影响。从财政的视角来看，人口流动至少涉及以下三个问题：
第一个问题：城镇化背景下的人口流动。这可以从两个层次来理解人口流动：一是工业化背景下的人口流动，其动机就是打工赚钱。其特征表现为：离土离乡不离家。家庭不动，只是家庭主要劳动力外出，即主要是作为生产要素在流动。子女教育、医疗保障、社会福利、承包地等都在户籍所在地。但是，由于政府是按照居民户籍来提供公共服务的，由此便造成了公共服务与人口脱节。二是城镇化背景下的人口流动，其动机是赚钱并成为市民。其特征表现为全家人口离土离乡，但承包地、家产、公共服务都在户籍所在地。这种情况下公共服务、土地，与人口就会完全脱节。
第二个问题：公共服务与人脱节导致的社会不公。如前所述，人口在流动，人户分离，人走了，公共服务留在原地，由此造成一系列的社会不公。具体来说：一是流动人口作为社会成员的某些基本权利被忽视了，流动人口处于“两不靠”的状态；二是流动人口无法享受到向三农倾斜的某些惠民政策；三是流动人口无法享受到向中西部地区倾斜的政策；四是流动人口无法享受到向城市居民提供的各项公共服务；五是政府在公共服务提供方面的力度越大，对流动人口而言就显得越不公平，经济差距、社会差距都会拉大；六是引致新的公共风险，内需受到抑制，社群冲突风险加大。
第三个问题：人口流动对财政改革提出的挑战。这主要涉及以下问题：一是要有新视角、新思维、新方法。所谓新视角，就是要把单一的经济视角转变为经济、社会视角。因为人口流动引发了经济结构的变化，更是导致了社会结构的变化。所谓新思维，就由确定性思维转变为不确定性思维，即风险思维。这就需要系统地、动态地来考虑财政面临的条件和环境、财政制度设计、财政改革、财政管理等各个方面。而原有的财政制度设计基本上是基于静态的人口分布，户籍、地域、人口是一致的。这在人口流动的新情况下已经不适应了。所谓新方法，就是要从区别对待转为平等对待，从户籍标准转为居住地标准，从地域标准转为人口标准。二是推进财政结构改革。面对人口流动的新情况和新问题，仅仅加大社会性支出是远远不够的。如何让社会性支出跟随人走，这才是关键。三是城市政府与乡村政府之间的支出责任划分。随着人口流动性增强，基于人口静态分布的支出责任划分需要改变。四是转移支付方式改革，包括横向的和纵向的。五是基本公共服务均等化的制度设计要改变，如公共服务设施的建设、教育、社保等公共服务的提供，都要从按照原有户籍概念下的地域原则转变为辖区人口原则。
（作者为财政部财政科学研究所副所长、研究员） | 
