| 中国住房公积金制度的困境与出路(上) | |
| 【发布日期】2010-6-8 【作者】陈杰 【来源】《中国房地产》 | |
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中国的住房公积金制度至今已经有近20年的发展历程，作为中国住房制度的重要组成部分，在推动住房市场化和货币化改革过程中发挥了关键作用。但近年来住房公积金的一些制度性弊端日益暴露，受到来自包括世界银行等各方面的批评，社会上也形成了对住房公积金是存是废的诸多争议。 在这个背景下，有必要结合国情和经济社会发展的新背景对住房公积金在当前的功能定位做重新认识，以科学思考和判断住房公积金未来的发展趋势。 一、对住房公积金制度的质疑和争论 (一)归集与缴存环节的问题 1．强制性参与的理由不足，甚至有非法之嫌 “强制性”是住房公积金的最大特色，曾经似乎天经地义。但现在越来越多的人开始质疑政府强制职工参与长期住房储蓄的合理性，尤其认为，在市场化房改已经完成的背景下，住房消费已经基本属于个人的事情，没有必要再由政府出面干预个人住房需求的规划。还有人对其合法性依据提出挑战，认为仅仅通过一部法律地位较低的《住房公积金管理条例》似乎难以服众。有学者直接提出，这涉嫌“公有权对私有财产权进行干预”。 2．强制性参与的成本与效率 有学者提出，强制性储蓄相当于政府剥夺职工部分收入的资金运用自主权，然后以公权设立的行政组织来代理运用这部分资金。但行政化委托代理，加大了社会交易成本，也降低了资金配置效率。 3．缴存制度设计有缺陷，拉大贫富差距 有人提出，现有住房公积金缴存制度设计下，住房公积金成了“第二工资”，而单位配比的缴存又跟着个人收入走，这样人为加大了收入差距，并存在“马太效应”。不同地区、不同行业和不同单位在缴存比例和基数上都有差别，越是富有的企业政策越是宽松，使得原本较大的行业和单位收入差距进一步拉大。2005年建设部、财政部、人民银行曾联合发布《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，提出“控高”的缴存政策，但实际工作中部分地区政策执行不严，高薪企业和单位仍然将住房公积金作为避税工具，高基数、高比例缴交住房公积金，变相增加收入，加剧分配不公，影响制度公平性。 4．存款利率过低，损害了职工的资金收益权 作为住房公积金贷款运行基础的“低存低贷”利率政策，“低存”是“低贷”的前提，存款利率只比照一年期商业银行存款利率。但不少学者提出，这对没有机会利用贷款的缴存人十分不利，被认为是不同收入阶层在住房公积金利益问题上冲突的主要根源。 (二)使用与投资环节的问题 1．资金运用和使用率低，资金闲置严重 现有体制下，住房公积金仅限于购房、自建、大修、付房租等有限的资金使用方向和因为离退休、丧失劳动能力而不再就业、出国定居等极少数特定情况下的提取，运用途径狭窄。近几年来，全国住房公积金运用率一直徘徊在50％左右，即使加上提取，资金使用率也仅有70％左右，数以千亿的资金处于“闲置”状态，很多学者认为，这是严重的资金浪费。 2．贷款运用人数少，存在“劫贫济富”的嫌疑 能享受到优惠利率的个贷是参加住房公积金最大吸引力所在。但根据住房与城乡建设部《2008住房公积金管理情况通报》，到2008年底累计住房公积金个贷户数才961万户，说明公积金缴存人中曾经使用过个贷的比例也不会超过 20％，个贷受益比例较低。更严重的，这意味着住房公积金个贷制度设计的内在性造成不同收入阶层资产积累分化加速。越是高收入者越有机会使用优惠贷款，进而加快资产积累；购房承受能力差的中低收入者却基本没有使用的机会。不仅如此，由于公积金“低存低贷”的利率体系，低收入者承受的存款利息损失恰用来支持了高收入者获得的贷款利率优惠，低收入者为高收入者做“逆向补贴”。很多成员可能永远无法获得公积金贷款，而a被迫以低于市场利率的水平进行储蓄，为能够获得按揭贷款的收入较高的家庭提供补贴。 3．资金投资出路少，损害缴存人资金收益率 现有制度安排下，除了个贷，住房公积金的投资渠道十分缺乏，实际唯一可以做的投资就是购买国债。有学者认为，这样不仅资金收益率低，给缴存人和社会都带来巨大损失，而且是变相让社会公众包括单位为政府财政部门廉价融资，是一种资金用途属性的异化。 4．增值收益用于住房保障，有侵害缴存人收益权的嫌疑 住建部《2008年住房公积金管理情况通报》显示，截至2008年末住房公积金体系累计为廉租住房补充资金总额为192亿元，累计向同级财政上缴城市廉租住房建设补充资金97亿元。这个制度安排虽然由来已久，但近年来由于动用规模越来越大，且公众物权意识的逐渐增强，它已成为公积金争论中的最大焦点。有很多学者对此持激烈批评态度，认为这意味着让7000万缴存人共同无偿让渡了一笔巨额的增值收益去为社会公益事业服务，相当于对他们变相地征收了“住房保障税”。 (三)组织与管理体制的问题 1．管理主体性质不当，责权失衡 有很多学者指出，在现行住房公积金制度安排中，住房公积金管理中心既不是政府机构，也不是政策性金融机构或会员制的法人实体，而是直属城市人民政府的“不以营利为目的的独立的事业单位”。但一个没有自有资本金、缺乏专业金融人才、更缺乏有效金融风险监控机制和会计审计、信息披露制度的事业单位，理应无法承担公积金存款缴存、贷款发放、贷款呆账管理等一系列金融功能。机构属性与实际功能的错位、责权的失衡，不仅导致运行效率低下，也造成安全隐患。 2．决策和监督管理体制存在较大缺陷，资金安全风险大 住房公积金制度在发展过程中逐步建立了一套决策机制和自上而下的监督体系。但有很多学者对此给予诟病，指出在决策机制方面存在诸多法理缺陷，突出的如决策主体——按照“三三制”建立的各地住房公积金管委会的法律地位被虚化，决策执行力不强，决策法律责任不可落实。在监管方面，虽然号称对各地公积金中心建立了建设行政主管部门、同级财政部门、中国人民银行分支机构、审计部门及公积金管理委员会的重重监督体系，但这是一种典型的多头监管，很容易形成互相推诿、不肯负责的无序格局：对住房公积金业务监督主要集中在一些报表与数据等低层次事务，缺乏制度化、常规化和专业化，违规使用、挤占挪用公积金的案件屡有发生。 3．地区割裂的管理体制导致资金不流通，资金配置效率低，抗系统风险能力差 现行的住房公积金管理体制是以城市为管理单位的，在历史上有其内在合理性。但现在不少人提出地区割裂体制存在诸多负面作用，如个人账户不能异地流转和使用，损害了缴存人的利益，挫伤了职工的参与积极性，也不符合发展全国统一劳动力市场的需要。同时，由于不同地区城市规模与居民收入水平存在差距、住房市场的发育程度高低不等，造成了不同城市住房公积金的归集规模和使用情况存在较大差异。但住房公积金实行属地化封闭管理，地区间的资金不能相互调用，这一方面导致每个地区中心的资金规模都有限，抗系统风险能力差；另一方面出现了部分地区资金严重紧缺的同时却有部分地区资金大量沉淀的局面，资金配置效率没有优化。这不仅影响了资金收益率的提高，同时公积金贷款没有进行充分的风险分散，资金的流动性存在潜伏的危机。 二、住房公积金困境的关键所在 笔者以为，目前各界讨论还没有触及到住房公积金制度的最根本问题，即住房公积金制度在新时期背景下应该具有什么样的功能定位，到底该为谁服务。中国住房公积金制度走出困境的核心在于重新思考其功能定位，局部修补不仅无济于事，反而很可能会造成更多的制度内冲突，陷入更深的制度困境。只有功能定位明确了，改革的目标和大方向定下来了，之前讨论的诸多质疑和弊端才可以在制度再构中得到解决。 之前提到的诸多质疑和争论，根源就在于住房公积金制度的目标定位是住房金融还是住房保障不够清楚。如果住房公积金的核心定位是住房金融，是一种(职工内部)解决住房问题的融资机制安排，那么其目标群体就应主要是中等和中高收入群体，以这类群体为主能降低住房公积金制度的运营风险，现有的制度设计并没有太大问题。 如果住房公积金的核心定位是住房保障，那么其目标群体主要应是中低收入群体，但这就会存在住房公积金缴存不足和运营风险过大的问题，现行的住房公积金运营机制的设计与此目标定位存在内在冲突。 基于我国商业住房金融已经有比较蓬勃的发展，住房公积金未来总的原则应该是从“普惠”转向“特惠”，集中为部分人服务，尤其是需要通过公共部门力量来帮助解决住房问题的那部分人。否则住房公积金在整个住房金融体系中就丧失特色和立足点，失去了存在的价值和必要性。在这个原则指导下，未来住房公积金应该积极为住房保障体系建设提供服务和支持。 虽然住房公积金将来的立足在于为中低收入群体住房保障体系建设提供融资服务，但从住房公积金目前已经拥有的良好的广泛群众基础和社会认可度来看，肯定不应该轻易放弃现有的群众基础，尤其中高收入阶层的参与。只要有关政策设计得当，完全有可能为多层次群体的住房改善需求提供高不同程度的服务，完全可兼顾大众性和保障性。建立长期储蓄和积累机制，有助于引导合理的住房消费，并通过互助融通功能，最终有助于住房保障的实现。(待续) |
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