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对于土地（矿产）违法案件的查处，执法人员有太多的无奈。因为法律没有赋予国土资源部门强制执行权，无法在第一时间内控制违法行为，向法院申请强制执行又需要长时间的等待。如何解决这种两难的局面？云南省东川区出台了《东川区处置国土资源违法行为实施方案》，对国土资源管理部门能否拥有强制执行权进行了探索性的尝试。尽管存在争议，但——
实施方案在掌声和质疑声中开始执行
吴 岗
2006年5月8日，云南省昆明市东川区人民政府处置国土资源违法行为领导小组办公室正式下发了《东川区处置国土资源违法行为实施方案的通知》。方案最核心的内容就是赋予了行政机关强制执行权。
实施方案引起强烈反响
制定实施方案目的就是及时、迅速制止国土资源违法行为。本方案主要是针对辖区内非法占地、破坏耕地、无证开采、以采代探及有合法手续但存在严重安全隐患和地质灾害，已通知其停工、停采，仍继续施工或开采 (勘探 )等违法行为。总的原则是要在五个工作日内完成国土资源违法案件的查处工作。
为此，东川区成立了处置国土资源违法行为工作领导小组，领导小组下设办公室，负责日常工作，办公地点设在区国土资源局。实施方案明确规定，在发现或接到国土资源违法案件举报的第一个工作日，由区国土资源局下发《责令停止土地 (矿产 )违法行为通知书》；第二个工作日，各乡 (镇 )国土资源管理所进行巡查，查看是否继续施工或开采，并将结果当日内上报领导小组；第三个工作日，若继续施工或开采，东川区国土资源局下达强行拆除 (或封停 )通知；第四个工作日，国土资源局拟定具体拆除 (或封停 )方案供领导小组审核；在第五工作日，领导小组组织人员按拆除 (或封停 )方案实施强制拆除 (或封停 )。
实施方案出台后，有人认为是创新，对于严厉打击各类国土资源违法行为很有必要。有人则认为实施方案与现行的法律法规相违背，合情但不合法，不应当提倡。
为什么要出台这样一个实施方案，东川区国土资源局局长杨成林解释说：“这样做实在是一种无奈之举。现实中对于发现的国土资源违法行为，我们经常感到束手无策。按照我国现行法律，国土资源部门对于违法案件只有处罚权，没有强制执行权。一旦发现违法占用耕地或违法开采矿产资源的行为，国土资源执法部门只能下发停止占用耕地或停止开采矿产资源处罚书。倘若被管理人不听，只能申请人民法院强制执行。按照正常的程序，从国土资源管理部门提出申请到法院实施强制执行，程序走完至少需要半年的时间。不仅时间长，还要耗费不少精力和费用。如农民违章建房，国土资源部门发现后下达了停建通知书，人家就是不听，建房依旧。等到半年后法院强制执行的时候，房屋已经建好，房主花费数万元的房屋被强制拆除，实在是劳民伤财。而国土资源部门和法院也要为此花去大量的人力财力。按照实施方案，5日内违章建房将被强制拆除，这样事主损失极少。”
现有法律未作出授权
《土地管理法》第七十四条规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《土地管理法实施条例》第三十五条规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。第三十六条规定，对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。第四十五条规定，违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
从这些法律规定可以看出，国土资源管理部门对于违法行为没有强制执行权，这使国土资源管理部门在执法中经常陷入尴尬局面。如某地一村民在未取得任何审批手续的情况下动工建房，当地国土资源局接到群众举报向其下发了《责令停止土地违法行为通知书》，并多次做其工作，劝其停工。而这位村民不听劝告依旧继续施工，在这种情况下，工作人员推倒了正在砌建的砖墙，这位村民认为国土资源局行为违法，从而向法院提起行政诉讼。
对于国土资源局的做法，各界褒贬不一。有人认为，国土资源局的做法是“乱作为”，存在滥用职权和超越职权的行为。也有人认为，村民在国土资源管理人员在场的情况下仍继续施工，明知故犯，蔑视政府，应当严肃查处。
既然法律规定国土资源管理部门可以申请人民法院强制执行，为何不少国土资源管理部门绕过法院自己采取行动呢？他们也有苦衷。某地国土资源管理部门申请法院强制执行案件 70起，最终的结果是法院一件也没有进行强制执行。因此，长期以来，国土资源管理人员呼吁法律授予国土资源部门合理强制执行权的呼声甚高。
法律专家眼中的实施方案
就东川区处置国土资源违法行为实施方案出台一事，记者采访了法律专家。中国政法大学教授王天华表达了自己的看法：这种情况在国外也存在，专业用语叫代执行。即应该由法院执行的一些案件委托一些行政机关执行，执行费用由被执行人承担。代执行是一种非常态的执行方式，只能用于一些特殊情况和领域，如矿山已经存在重大安全隐患，被管理人拒不执行行政机关的行政处罚，依然在危险的地段采矿。这种情况下倘若应用法律程序，行政机关向法院提出强制执行，一个程序下来往往需要很长时间，安全隐患也就成了现实。在这种紧急情况下，行政机关向法院提出申请后，法院可以委托行政机关代执行。
代执行在非常态形式下对于维护正常的公共利益是很有必要的，它可以大大减少公共利益和个人财产受损。但其也有很大风险，处理不好会有损政府形象，造成行政诉讼案件的增多。
王天华教授强调指出，代执行一方面反映法律存在漏洞，另一方面也是对法律漏洞的一种弥补。严格来讲这是一种无奈之举，在于解决国土资源行政强制执行权问题的关键处理修改法律。
无论《矿产资源法》还是《土地管理法》，国土资源管理部门发现违法行为后，只能进行处罚，而没有强制执行权。因此，面对一些懂法的违法人员，国土资源管理部门往往觉得力不从心，管理难度增大。所以相关人士呼吁，矿法和土地法应当根据当前的形势进行修改。让人高兴的是，两法修改工作已经列入国土资源部的重要工作日程，相关工作正在紧锣密鼓地进行。两法如何修改，人们拭目以待。
此外，我国《行政强制法》正在制定中，这部法律一旦出台，一些特殊领域强制执行权由行政机关执行将变为现实。一些法律界人士指出，即便《行政强制法》出台，被授权的行政机关也将被严格限制。因为行政机关科学有效地实施行政管理，保障公共利益，维护社会秩序，这是构建和谐社会的基础和前提。如果行政机关超越了法律授权，不恰当地实施行政强制，会给公民的人身和财产安全带来损害。作为行政机关既不能“不作为”，也不能“乱作为”，这个“度”的确要掌握好。
即便输了官司也划算
尽管存在很大争议，实施方案还是在掌声和质疑声中开始了执行。6月2日，东川区国土资源局依据实施方案，首次向一户违法建房的农民发出《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，但违法建房者并未停止建房。6月7日，依据实施方案东川区国土资源局会同有关部门对非法建房者采取了强制拆除措施，违法建筑被拆除。事主接受了处罚，未向法院提起诉讼。一周后，东川区国土资源局向另一位违法者发出通知书。迫于压力，违法者主动停止了违法行为。两件事在当地反响极大，多数人认为这样做很有必要，实施方案得到了大家的普遍理解和支持。
东川区处置国土资源违法行为实施方案虽然效果不错，但仍然存在因程序违法而被告上法庭的尴尬。
东川区国土资源局局长杨成林无奈中更愿意接受这样的现实：“事主倘若不服，我们欢迎他们到法院告我们，我们愿意承担赔偿责任。”他认为，实施方案对于震慑国土资源违法行为的确有效，在现阶段应当是一个很好的探索。谈到行政诉讼，他认为，即便输了官司，从花费的时间和精力上来讲也是划算的。对于事主来说，将其违法行为消除在萌芽状态，损失也是最小的。从这个方面来讲，这应该是一件好事。
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