7月1日起正式施行的新《闲置土地处置办法》与旧《办法》相比，更加突出了依法从严和权益保障相结合、以用为先和惩防并重相结合、适用可行与具体操作相结合的原则，因此在新《办法》实施中，需把握好以下重点。
认定标准——
超过土地合同约定动工日期满1年未动工即认定闲置
旧《办法》将闲置土地定义为:“闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。”但执行过程中有很多地方提出，闲置土地的认定标准不够清晰，主要集中在三点。一是起算日期不清晰。旧《办法》规定闲置期间始点有三种情况，其一是从人民政府规定的应动工建设期限届满之日起计算闲置期间;其二是从国有土地有偿使用合同生效或者建设用地批准书颁发之日起计算闲置期间;其三是从中途停工之日起计算闲置期间。上述起算日期均以如期供地为前提，在实际工作中往往出现供地延迟问题，闲置土地认定的起算日期难以得到清晰界定。二是没有动工状态的具体标准。用地者常常以“围墙”、“堆土”、“挖坑”等方式作为开工的标志，而后不再进行开发，以逃避处罚。三是开发建设面积占应动工开发建设总面积1/3或已投资额不足25%的计算标准不清晰，致使闲置土地的认定难度较大。
鉴于上述问题，新《办法》对闲置土地进行了重新定义:“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”新《办法》还专门在附则中对“动工开发”和“已投资额、总投资额”作出进一步的解释:“动工开发”为依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕;使用桩基的项目，打入所有基础桩;其他项目，地基施工完成三分之一;“已投资额、总投资额”均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
处置方式——
因政府原因导致闲置需采取协商方式处置
旧《办法》未对闲置土地处置方式作出较为明确的操作规定，也没有明确、细化的界定因不可抗力和政府原因造成动工开发延迟的情形。对此，新《办法》进行了完善。
首先，新《办法》细化了因政府原因造成动工开发延迟的情形。第八条规定:“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置:(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的;(二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;(三)因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;(四)因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;(五)因军事管制、文物保护等无法动工开发的;(六)政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”对因政府原因导致土地闲置的，新《办法》明确要采取协商方式处置。
其次，新《办法》在操作层面对处置方式作出明确规定:对于延长动工开发期限的，要签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年;对于调整土地用途、规划条件的，要按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划;对于由政府安排临时使用的，待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年;对于置换土地的，是对已缴清土地价款、落实项目资金、且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地;另外，市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
处置程序——
增设了闲置土地认定的环节和方式
新《办法》对旧《办法》规定的闲置土地的处置程序作了进一步补充完善。一是增加了闲置土地认定的环节和方式，要求在确定土地闲置的事实、依据以及闲置原因的基础上作出认定结论。二是完善了征缴土地闲置费和无偿收回土地使用权的程序，按照相关法律规定，收费和收回的批准权限在政府，由国土资源主管部门具体执行，并细化了具体的启动和操作程序;三是明确了土地使用者申请听证、复议和诉讼的权利，保障土地使用权人的救济权。
闲置土地认定处置程序大体可以归纳为:第一步，调查核查。市、县国土资源主管部门发现有涉嫌闲置土地的，应当在30日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。第二步，说明情况。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起30日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。第三步，下达认定书。经调查核实，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。第四步，公开信息。市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息;属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。第五步，处置利用。因政府原因导致闲置的，由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人进行协商;非因政府原因导致闲置的，应缴纳闲置费或收回土地。市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或者《收回国有建设用地使用权决定书》。第六步，变更登记。闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。
预防和监管——
土地出让必须是符合五个前置条件的“净地”
加强对闲置土地的预防与监管是此次修订的一大亮点。
新《办法》第二十一条明确规定，土地必须“净地”出让，市、县国土资源主管部供应土地应当符合土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发所必需的其他基本条件等五个前置条件。
为强化对土地使用者和政府双方的约束，新《办法》规定，国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留出合理时间。因特殊情况未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。
在规划、计划、审批和供地等方面，新《办法》强化了上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门处置闲置土地的监管措施。第二十七条明确规定:“省级以上国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重的地区，在土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。”
此外，新《办法》就促进土地及时开发利用规定了一些新的措施:一是土地使用权人开发进度报告制度，国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向市、县国土资源主管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。二是在用地申请和闲置土地登记等方面加强对闲置土地的控制，对于违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，在处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该土地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。三是在融资等方面加强与相关监管部门的联动，市、县国土资源主管部门应将国有建设用地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管等部门。四是建立闲置土地处置备案制度，规定“市、县国土资源主管部门应当将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土地市场动态监测与监管系统备案”，促进地方显化和利用存量闲置土地。
此次修订，翻开了规范闲置土地处置的新篇章。当然，闲置土地能否管好用好，节约集约用地能否真正实现，还需要政府和行政主管部门依法行政、严格执法，需要广大公民、法人和其他组织严格遵守来予以保障。
(作者单位:中国土地矿产法律事务中心)
