Integrated ecosystem approach and its policy practice in China:
An legal analysis of Ecological Zoning in China
【学科分类】环境保护法
【出处】中国环境法网
【摘要】生态综合管理（或生态系统管理）是目前国际和国外新兴的管理方式，蕴含着丰富的管理理念、原则和方法。我国严峻的生态环境现实要求将生态综合管理方式纳入我国环境、资源和生态管理的制度体系。我国新千年以来开展的生态功能区划和重要生态功能保护区的管理实践就是一项极有意义的制度创新。
【英文摘要】Integrated ecosystem approach is a new method to environmental and natural resource management, recognized by international conventions and domestic legal practice. It encompasses a series of principles and policy tools of effective management for natural resource sustainability. The severity of environmental degradation necessitates integrated ecosystem approach to be adopted into the regulatory and legal framework in China. Ecological zoning and significant ecological function conservation areas that have been conducted recently turn out a good experimental practice in terms of applying integrated ecosystem approach to Chinese situation in an innovative manner.
【关键词】生态综合管理；生态功能区划；生态功能区划；重要生态功能保护区
【英文关键词】 Integrated ecosystem approach, ecological zoning, significant ecological function conservation areas
【写作年份】2007年
【正文】
生态功能是指自然生态系统支持人类社会、经济发展的功能，国内外学术界统称为“生态服务功能”。目前的生态环境危机，如水土流失、土地退化、沙漠化、生物多样性丧失、自然灾害频繁、环境污染等，其实质是其生态系统服务功能的损害与削弱。实施生态保护与生态建设的主要目的是恢复与重建受损与退化的生态系统，恢复生态系统的服务功能。但是如何合理实施生态功能保护？总结我国现行常规的环境与自然资源保护和管理的方式，保护和管理生态功能不外乎采取两种模式，一种是借助自然资源管理的手段——而且是单因子自然资源管理和保护的方式，另一种是以圈地（土地利用禁止）为形式的自然保护区和其他生态系统保护区（如森林公园、地质公园等）方式，都尚未形成具有普遍约束意义的生态综合管理的制度体系。生态综合管理（或生态系统管理）是目前国际和国外新兴的管理方式。我国严峻的生态环境现状、以及生态环境在社会经济和社会全面发展面前所面临的巨大压力，要求我国环境与资源管理在科技管理的基础上大胆地进行制度创新探索。将生态综合管理方式纳入我国环境、资源生态管理制度体系无疑成为政策改革的方向，而在新千年以来开展的我国生态功能区划就是在此历史背景下的一个有益的尝试。
一、生态综合管理作为规范性理念的提出及其内容
综合生态管理作为规范性理念[1]，最早是在1995年在马拉维召开的《生物多样性公约》大会的一个专家组会议上提出的。2000年5月，在肯尼亚内罗毕召开的《生物多样性公约》第五次缔约方大会正式认可了综合生态管理方法，并提出综合生态管理的5项指导准则和12项管理原则[2]；这些基本准则和原则并在2003年10月在蒙特利尔召开的生物多样性公约大会科技咨询辅助机构的第九次会议上获得通过。该会议认为综合生态管理不仅对生物多样性保护和管理具有指导意义和促进履约作用，而且对其他一些国际公约例如《联合国防治荒漠化公约》的执行也有积极的指导意义。[3]
综合生态管理，作为规范性理念的主要思想和内容集中反映在《生物多样性公约》有关缔约方大会及其工作机构所提出的5项指导准则和12项管理原则之中。
（一）5项指导准则
综合生态管理的5项指导准则准确、系统把握了综合生态管理的科学内涵和管理义理。其确认：
（1）综合生态管理是有关土地、水、和生物资源综合管理的策略，目的是采用一种公平的方法促进其保护和可持续利用。就《生物多样性公约》而言，运用综合生态管理的方法有利于达到保护、可持续利用生物多样性，促进生物资源资源利用之收益的公平分配和利益衡平。
（2）综合生态管理是建立在合理的科技方法基础上的，特别是建立在对生物圈各层次开展的科学研究的基础上。生物圈包括有机体以及它们间的基本结构、程序、功能、相互作用；尤其重要的是综合生态系统所采用的科技方法和科学研究，考虑到并承认了人类及其文化多样性是构成生态系统的重要组成部分。
（3）综合生态管理对结构、程序、功能和相互作用的关注是符合生物多样性公约关于 “生态系统”的定义和逻辑的。“生态系统”的定义为《生物多样性公约》第二条所规定。“生态系统”指植物、动物和微生物社会的一个动态、综合、以及它们之间非生命环境的相互作用。与公约有关居留地的定义相比较，这个定义并未明确规定任何具体的空间单位和尺度。因此，生态系统的定义并不需要同生物群系和生态区保持协调，但是它能特指任何尺度的任何功能单位。实际上，分析和决策的尺度把握应该基于具体的实际问题，例如，它可能是一片土壤的粮食，一个池塘、一片森林、一个生物群系甚至整各个生物圈。
（4）综合生态管理要求采用合适的管理手段来处理有关生态系统的复杂和动态性问题，并能应对诸如人类对生态系统功能认知存在不充分这样的问题。生态系统进程经常是非直线的，其进程之结果通常具有滞后的特点，且进程之结果是不连续的，具有意外和不确定性。管理必须能因对这些不确定因素，而且必须反映从实践摸索和研究中反馈回来的内容。即使在因果关系还没有完全被科学确定的情况下，还是应当采取一些预防性的方法。
（5）综合生态管理并不排斥其他的管理和保持方法，例如生物圈保护，保护区，单一种类保护项目，以及在现行国家政策和立法框架下的其他方法。相反它可以综合所有这些方法来处理复杂的问题，不存在一个单一的方法来实施综合生态管理。实际上，综合生态管理可以是一个体现多种形式的统一框架，以此执行履约的各项目标。
综合生态管理的5项指导准则准确、系统把握了综合生态管理的科学内涵和管理义理。其确认：（1）综合生态管理是有关土地、水、和生物资源综合管理的策略，目的是采用一种公平的方法促进其保护和可持续利用。就《生物多样性公约》而言，运用综合生态管理的方法有利于达到保护、可持续利用生物多样性，促进生物资源资源利用之收益的公平分配和利益衡平。（2）综合生态管理是建立在合理的科技方法基础上的，特别是建立在对生物圈各层次开展的科学研究的基础上。生物圈包括有机体以及它们间的基本结构、程序、功能、相互作用；尤其重要的是综合生态系统所采用的科技方法和科学研究，考虑到并承认了人类及其文化多样性是构成生态系统的重要组成部分。（3）综合生态管理对结构、程序、功能和相互作用的关注是符合生物多样性公约关于 “生态系统”的定义和逻辑的。“生态系统”的定义为《生物多样性公约》第二条所规定。“生态系统”指植物、动物和微生物社会的一个动态、综合、以及它们之间非生命环境的相互作用。与公约有关居留地的定义相比较，这个定义并未明确规定任何具体的空间单位和尺度。因此，生态系统的定义并不需要同生物群系和生态区保持协调，但是它能特指任何尺度的任何功能单位。实际上，分析和决策的尺度把握应该基于具体的实际问题，例如，它可能是一片土壤的粮食，一个池塘、一片森林、一个生物群系甚至整各个生物圈。（4）综合生态管理要求采用合适的管理手段来处理有关生态系统的复杂和动态性问题，并能应对诸如人类对生态系统功能认知存在不充分这样的问题。生态系统进程经常是非直线的，其进程之结果通常具有滞后的特点，且进程之结果是不连续的，具有意外和不确定性。管理必须能因对这些不确定因素，而且必须反映从实践摸索和研究中反馈回来的内容。即使在因果关系还没有完全被科学确定的情况下，还是应当采取一些预防性的方法。（5）综合生态管理并不排斥其他的管理和保持方法，例如生物圈保护，保护区，单一种类保护项目，以及在现行国家政策和立法框架下的其他方法。相反它可以综合所有这些方法来处理复杂的问题，不存在一个单一的方法来实施综合生态管理。实际上，综合生态管理可以是一个体现多种形式的统一框架，以此执行履约的各项目标。
（二）12项管理原则
综合生态管理的12项管理原则包括：
原则1，确定土地、水及其他生命资源的管理目标是一种社会的选择。不同社会部门对生态系统的看法视其自身对经济，文化和社会的利益需要而不同。原住居民和当地社区是非常重要的利益相关者，他们的权利和利益必须得到认可。文化多样性和生物多样性同样是生态综合管理中的核心要素，共同纳入管理的范畴。对生态系统的管理应在公平合理的基础上进行。
原则2，管理必须下放到最低的适当层级。非集权的体制可能带来较高的效率、较好的效果和较多的公平。管理必须涉及所有的利益相关者，衡平当地利益与更广泛的公共利益。管理行为越靠近生态系统，越会涉及责任问题、所有权问题、责任可诉性问题以及对地方知识运用的问题。
原则3，生态系统管理者必须考虑管理的活动给衔接的其他生态系统所带来的影响（现实的或潜在的影响）。对生态系统的管理干预通常对其它的生态系统造成未知的或不可预测的影响，因此应当对可能产生的影响进行细致的考查、分析，适当的时候应当重新进行制度选择，决策过程中各利益主体在必要时应互相让步。
原则4，为了掌握管理活动具有的潜在收益，应当从经济学角度理解和管理生态系统。任何生态系统管理活动必须：（1）减少对生物多样性造成不良影响的市场扭曲作用，（2）通过激励机制加强生物多样性保护和可持续利用，（3）将特定的生态系统的成本和惠益在可行范围内内部化。生物多样性保护的最大威胁是被土地利用系统所取代，而这种结构转变经常是由市场扭曲所导致的。市场扭曲不仅贬低了自然系统和人口因素的作用， 还通过不正当的刺激和补贴使得土地转化为多样性程度较低的系统；通常从生态系统保护中获益的人并不直接支付保护的成本，同样的，那些对环境造成污染和破坏的人却逃脱责任。因此必须纠正扭曲的市场，使其有利于保护活动。
原则5，为了保持生态服务功能， 保护生态系统结构和功能应成为一个优先的管理目标。 生态系统的功能及其弹性依赖于种群之间、种群和非生物环境之间、环境中的物理和化学转化之间的关系， 对于生物多样性的长期保护活动而言，对环境及转化过程的保护和适当恢复比对种群采取的简单保护更为重要。
原则6，必须在生态系统功能的极限内对其进行管理。
原则7，必须在恰当的时空范围内采取生态综合管理。
原则8，考虑到生态系统过程的差异性、变化性和结果滞后性，生态系统管理目标的设定必须体现长期性。生态系统过程具有时差性、长期性和结果滞后性，这与人类易于受短期和即时的惠益驱动，追求眼前利益、忽视长远利益的本性有着固有的冲突。
原则9，管理必须承认对生态系统的改变是不可避免的。管理应能适应生态系统变化包括物种组成和种群丰度。
原则10，生态系统方式须在生物多样性的整合、保护和利用之间寻求适当平衡。生物多样性不仅就其内在价值而言有重要意义，且为人类当代和后代的生存环境提供了物质保障和遗产资源。即使在因果关系存在科学不确定的情况下，应当采取谨慎态度和探索性措施。
原则11，生态系统方式须顾及一切形式的有关信息，包括科学的、原住民的、当地的知识、工艺和做法。各种来源的信息对于制定有效的生态系统管理策略都是十分关键的，都能增进人类对生态系统的认识。信息必须与所有利益相关者及参与者分享。
原则12，生态系统方式要求所有相关的社会部门和科学部门参与。
综合生态管理的原则不仅仅是理论，更是指导行为的指南。为了更方便地指导国家和区域的行政和立法行为，世界自然保护同盟生态系统管理委员会提出一种简化理解的方法，将十二项原则按照一定的同类相关性归纳为四类。[4] 第一类是关于区域和利益相关者的原则（原则1、12、7、11），要求对生物资源管理，首先应当选组选出区域和其对应的利益相关者。依赖资源程度最高的是首要利益相关者，程度较低的是第二和第三利益相关者，如政府官员和国际保护组织。利益相关者一旦确定，管理关系和责任也得以明确。第二类是关于生态系统的结构、功能，维护和管理的原则（原则5、6、10和2），要求生态系统管理目标的确定应是科学专家和当地居民合作决策的过程，借助联合绘图，地表勘察和监测练习等手段，提供信息并建立互信关系；采用生态系统嵌入区域管理以平衡保护和利用的关系，将“最低可能层次”的管理转化为个体农民、社区、地区，国家和国际主体的在不同合适层次的使用管理。第三类是关于收益问题（原则4），要求成本和惠益的公平分配因生态系统的地区而异，必须制定规则来协调不同居民对生态系统的经济需求的分歧。第四类是关于适应性管理的原则（原则3、7、8和10），介于一个地区改变管理对其邻近地区的影响是渐进、缓慢的，此类原则要求建立高质量的监测和良好的流通渠道以便将不断深化了的知识传达给决策者。[5]
二、我国生态系统管理的制度探索——生态功能区划
我国生态功能区划是目前最能反映生态综合管理的理念和原则的、尚处发展阶段的新制度和政策。生态功能区划的基本思路是指根据区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律，将区域划分成不同生态功能区，以生态功能区规范区域生态环境保护与建设规划、资源合理利用、工农业生产布局、区域生态环境保育等活动。
生态功能区划的作用体现为：首先，突出区域生态系统服务功能的重要性和生态环境敏感性，为合理的土地利用（经济社会发展规划、生态环境保护和建设规划、生态环境决策）提供科学的依据；其次，加强以生态功能为依据实行的综合协调和分类管理，打破传统的按要素管理生态系统的局面；再次，指导各生态功能区内的产业结构和产业布局的调整、规划以及资源、环境的合理利用，以持续地发挥区域生态环境对社会经济发展的服务、支持作用。
为了达到上述目的，生态功能区划的具体目标是：（1）明确区域生态系统类型的结构与过程及其空间分布特征。（2）明确区域主要生态环境问题、成因及其空间分布特征。评价不同生态系统类型的生态服务功能及其对区域社会经济发展的作用。（3）生态功能区划的作用体现为：首先，突出区域生态系统服务功能的重要性和生态环境敏感性，为合理的土地利用（经济社会发展规划、生态环境保护和建设规划、生态环境决策）提供科学的依据；其次，加强以生态功能为依据实行的综合协调和分类管理，打破传统的按要素管理生态系统的局面；再次，指导各生态功能区内的产业结构和产业布局的调整、规划以及资源、环境的合理利用，以持续地发挥区域生态环境对社会经济发展的服务、支持作用。为了达到上述目的，生态功能区划的具体目标是：（1）明确区域生态系统类型的结构与过程及其空间分布特征。（2）明确区域主要生态环境问题、成因及其空间分布特征。评价不同生态系统类型的生态服务功能及其对区域社会经济发展的作用。（3） 明确区域生态环境敏感性的分布特点与生态环境高敏感区。（4）提出生态功能区划，明确各功能区的生态环境与社会经济功能。[6]
（一）生态功能区划的启动
自1998年长江大水引发社会关注生态安全问题、并2000 年前后北方地区的沙尘暴灾害性天气重新拉响生态警报以来，生态保护和建设成为公共管理的重要目标。改革开放以来一些不合理的经济、社会活动和掠夺式的资源开发利用行为，导致一些地区生态恶化，全国生态环境形势严峻。为此，国务院2000年颁布的《全国生态环境保护纲要》要求国务院和省级以上人民政府开展生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，推动经济社会与生态环境保护协调、健康发展。2000年8月，在国务院西部开发办公室和国家环境保护总局联合领导下，全国性的生态功能区划正式启动，并首先从西部地区开始。国家环境保护总局、西部地区12个省级地方人民政府、中国科学院和国家测绘局参与了生态功能区划的基础准备工作——西部地区生态环境现状调查。2002年9月，西部开发办公室和国家环保总局发布《生态功能区划暂行规程》，并于9月1日正式实施。《暂行规程》是国务院西部地区领导小组办公室、国家环境保护总局依据《国家环境保护“十五”计划》组织中国科学院生态环境研究中心编制的。[7] 2002年10月，西部地区各省完成制定区划方案。2003年上半年，西部地区各省完成分省的生态功能区划草案。同年3月，中东部地区[8] 生态功能区划启动，各省首先开展生态环境现状调查[9]，随后开展生态功能区划。[10] 2004年6月，随着西部地区和中东部地区各省全面完成省级生态功能区划，全国生态功能区划总技术组于同年9月完成全国生态功能区划（草案），并将拼接后的生态功能区划分割送有关省、自治区、直辖市。同年10月，各省、自治区、直辖市应于完成本地区划的技术论证，同时征求政府有关部门的意见，并将区划修改意见和方案报国家环境保护总局。同年11月，全国生态功能区划总技术组于完成区划的修改，经国家环境保护总局验收合格后，再次分割送有关省、自治区、直辖市。各省的生态功能区划最终要求报省人民政府批准实施。
（二）生态功能区划方法
生态功能区划的方法表现为完成以下活动的过程，依次是生态环境现状评价、生态环境敏感性评价、生态服务功能重要性评价、生态功能分区方案和各生态功能区概述。
生态环境现状评价是进行生态功能区划最基础性的工作。现状评价是在区域生态环境调查的基础上，利用遥感数据、地理信息系统技术等先进的方法与技术手段，针对本区域的生态环境特点，分析区域生态环境特征与空间分异规律，评价主要生态环境问题的现状与趋势。评价领域涉及土壤侵蚀、沙漠化、盐渍化、石漠化、水资源和水环境、植被与森林资源、生物多样性、大气环境状况和酸雨问题、滩涂与海岸带、与生态环境保护有关的自然灾害（如泥石流、沙尘暴、洪水等）和其它环境问题（如土壤污染、河口污染、赤潮、农业面源污染和非工业点源污染等）。
