实现农户小额贷款可持续发展

根治冒名、顶名贷款

实现农户小额贷款可持续发展

党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，把“建立现代农村金融制度”列为“大力推进改革创新，加强农村制度建设”的一个重要方面。农村信用社作为农村金融的重要组成部分，如何通过加强防控信贷风险，实现农户小额贷款可持续发展，为农村改革发展提供更大的资金支持，是当前乃至今后一个时期内我们要进一步研究和解决的一个问题。而加强信贷风险防控的重点之一，就是根治农户小额贷款发放管理中的冒名、顶名贷款问题。
一、冒名、顶名贷款成因分析
（一）冒名、顶名贷款的表现及危害
冒名、顶名贷款是通过欺骗手段获取信用社信贷资金的一种欺诈行为。其表现通常为：①贷款人因本人不符合贷款条件或其他违规原因，不能通过正常程序在农村信用社取得贷款，而虚构借款人或在“借款人”不知情的情况下，通过私刻假名章、制造假证件或盗用他人有效证件、伪造虚假贷款合同等非法手段获取的贷款；②在他人知情或经他人允许的情况下，以他人名义获取的贷款；③内部人员违法违规，与用款人恶意串通，采取冒名、顶名的手段为不符合条件的关系人发放贷款，或采取冒名、顶名方式套取信用社贷款供自己使用。
冒名、顶名贷款的危害：由于冒名、顶名贷款具有欺骗性、虚假性、隐蔽性，掩盖了信贷资产的真实性和安全性，使贷前调查、贷时审查、贷后检查等有效程序成为虚置，造成垒大户、跨区域、超越权限、多头贷款等违规贷款，使立据承债人和贷款使用人相分离，权利和义务不对等，贷款主体失效。贷款到期后，实际用款人往往不履行还款义务，引起贷款纠纷。农村信用社也因为发放冒名、顶名贷款，必须承担由此引发的法律责任，潜在损失极有可能转化为现实损失，给信贷资金安全带来较大的风险隐患。尤其是业内人员与外部恶意串通或伪造冒用客户资料形成的冒名、顶名贷款，其危害更大，不仅会毁掉一批信用社干部，还会对农村信用社的公众信誉和社会形象造成恶劣的影响。银监会今年10月印发的《中国银监会办公厅关于内蒙古自治区农村合作金融机构案件风险情况的通报》（银监办发[2008]214号）披露，2006年以来内蒙古农村合作金融机构发现各类案件56件，其中冒名、顶名贷款31件，占比高达55.4%。丹东市某分社主要负责人和3名信贷人员，2004年至2007年与外部人员相互勾结，采取找借款人顶名、伪造、变造身份证、户口簿、房照、结婚证等假证件、填制虚假借款合同等违法违规手段，发放冒名、顶名贷款21笔，金额62.2万元。这些冒名、顶名贷款多用于集中使用“垒大户”。公安机关介入此案后，已对该分社涉案违法发放贷款的4名内部、2名外部嫌疑人追究其刑事责任。此案目前正在审理中。
（二）冒名、顶名贷款这种顽疾“久医不愈”的原因
冒名、顶名贷款，历来是农村信用社信贷风险控制的重点之一，也是监管部门对农村信用社风险监管的重要关注点。但是，为什么年年治理年年有，岁岁医治不去根呢？
1、贷款调查信息不对称，给冒名、顶名贷款的产生埋下风险隐患。虽然农村信用社与其他金融机构相比，具有机构网点和人员的优势，但与广大农民对金融服务的需求相比，还有相当大的差距。1家有十几个、几十个从业人员的信用社要承担几千户农户的金融服务，1个信贷员往往要承担几个村几百户的信贷业务，从业人员不足与有金融需求的农户不断增加形成了很大反差。信贷员管理范围大，逐户调查放款困难很大。加之一些信贷人员作风不深入，甚至坐在家里凭老印象、老经验放贷款，导致贷款调查信息不对称，给冒名、顶名贷款的产生埋下了风险隐患。
2、贷时审查流于形式，为冒名、顶名贷款开了“绿灯”。农户小额贷款因其额度较小，一般都在信贷员授权范围内，放与不放，放多放少，放给谁，包片信贷员很大程度上有着决定权。而审批人员和临柜人员的审批、审查流于形式，缺乏有效的监督制约，使冒名、顶名贷款得以蒙混过关。
3、部分管理者放松管理，为冒名、顶名贷款提供了“保护伞”。部分管理者只注重“利息收入”这个结果，不注重经营管理的过程---贷款发放到收回的诸多环节管理。甚至在发现冒名、顶名贷款的苗头时，还抱着“不管谁用的，能收回来就行”的心态，不报告、不处理，甚至在上级检查时有意包庇。当冒名、顶名贷款形成风险再想处置时，已为时已晚。
4、个别信贷人员，甚至是管理者价值观扭曲，图个人私利触“高压线”，为冒名、顶名贷款的产生埋下隐患。个别信贷人员和管理者缺乏应具备的职业道德和合规意识，为满足个人情感需求和私利，冒着“赔罚、走人、移送”的风险，与外部人员相互勾结骗取信用社资金。还有的自律性差，平日里吃了人家的，拿了人家的，到时候被人家牵着鼻子走。事实说明，不管是顶名贷款，还是冒名贷款，很大程度上信用社经办人员都是知情的。没有信用社内部人员的参与和配合，冒名、顶名贷款是很难成立的。
5、检查不到位，为冒名、顶名贷款提供了“隐身”之处。
在过去的监督检查中，普通存在着5个方面问题：一是检查人员在实施检查时无“敌情”观念或搞一团和气，虽然搞了检查，但发现不了问题，甚至发现了也不报告；二是只听汇报或情况介绍，检查不细致，无深度，是在认认真真走过场；三是检查时不看微机流水，只看帐表汇总，不查会计传票；四是只查本专业，不查相关职务和其他专业，使一些应查项目处于“真空”状态；五是基层一些负有检查责任的人员只依靠上级检查而自己没有认真履行检查职责。上述问题的存在，造成了监督检查失效，风险隐患得不到及时暴露和排除。尤其是冒名、顶名贷款具有较强的隐蔽性，检查人员不与相关联人员直接见面，不核查到户，根本就发现不了。就前面所讲的丹东市某分社重大违规案件来说，该分社发放冒名、顶名贷款作案时间长达3年时间，贷款到期收不回来遂找人充当借款人办理转贷，形成恶性循环，期间也曾多次接收各级检查，但问题并没有得到暴露，这进一步说明了监督检查失效的严重危害。而导致监督检查失效的重要原因之一，是检查责任没有真正落实，没有实行严格的检查责任定位和“问责制”。
二、对冒名、顶名贷款进行有效治理的措施
今年11月10日，辽宁银监局在营口召开了“辽宁省农村合作金融机构案件专项治理座谈会”。11月27日，省联社召开了“案件专项治理工作暨‘7·26’案件责任人公开处理大会”，总结前期农村信用社开展案件专项治理工作的成果，对案件责任人进行公开处理，部署今后案件防范工作任务，切实遏制由操作风险而引发的各类案件，保证农村信用社又好又快发展。操作风险，是农村信用社面临的各种风险中的主要风险之一。信贷风险又是各种操作风险中的重点，而冒名、顶名贷款则是引发信贷风险的主要因素。因此说，遏制冒名、顶名贷款不仅是保证信贷领域规范运作、提高信贷资产质量的重要措施，也是农村信用社防范由操作风险引发各类案件的重点之一。笔者2001年5月至2008年3月供职于凤城市农村信用合作联社，2008年4月调至丹东城区联社工作，在治理冒名、顶名贷款上有一些想法和实践。现将这些想法提出，与同仁们一起探讨根治冒名、顶名贷款的“良方”。
（一）以合规文化建设为切入点，根治冒名、顶名等违规贷款的思想基础和管理体系
合规文化性质是一种企业文化。合规文化建设是在特定的历史时期形成具有农村信用社行业特点的教育方式及与之相适应的管理制度和组织形式，是企业健康发展的根基。主动合规，是合规文化建设的出发点和关键。以合规文化建设来减少操作风险是科学管理和人性化管理的结合，是从根本上抑制违规操作的最佳途径。一是把合规文化融入企业文化建设之中，从整个企业文化建设的高度强化合规文化教育，包括诚信与正直的价值观念，高标准的职业操作守和行为规范等，增强全体员工的合规意识和忠于职守、廉洁勤政、遵章守纪、诚实守信观念，树立对不合规现象进行有效抵制的主动举报的合规态度，借助道德的力量筑就自我合规控制的思想基础，织就全面拦截、抵制冒名、顶名等违规贷款的“天网”。二是把合规文化建设渗透到农村信用社经营管理的各个环节，覆盖管理育点，以风险防范为目的、以流程为导向着力实施管理体系、机制、框架以及制度的改进和整合，从根本上铲除冒名、顶名贷款等操作风险滋生的土壤。一线员工和管理人员实施自我合规控制，专业和合规管理部门进行持续的合规控制，内部稽核审计部门履行定期再控制职能，构筑起全面风险管理的组织、管理体系。三是加大对违规操作的惩戒力度，确立“零容忍”的管理理念，有效增加违规成本，促使和警示全体从业人员自觉用合规文化约束自己的行为，不敢、不能、不想、不愿去触碰规章制度的“高压线”，不敢违规操作。
近期，丹东城区联社结合总结案件教训，进一步严密制度，制定实施了信贷管理“12个不准”作为信贷管理制度的补充和完善，即⑴不准跨村发放农户小额信用贷款、农户联保贷款；⑵不准跨信用社管辖区域发放抵押贷款；⑶不准对同一户借款人采取多种方式发放贷款；⑷不准对同一法人客户与他行交叉发放贷款，贷款一律实行转帐结算，不准提取现金；⑸不准信贷人员自己拿现金偿还贷款，回收贷款全部由客户自己到会计出纳柜台偿还；⑹不准向联社报批不符合条件的贷款；⑺不准抽走没有结清贷款的抵、质押物，不准信贷人员代客户领取抵、质押品；⑻不准以信用社、信贷人员名义贷款“倒贷”；⑼不准与担保公司、典当行等组织串通借款换据；⑽不准用贷款参与社会高利贷活动；⑾不准以信用社、分社、储蓄所、主任个人名义出具担保函、借款等；⑿不准与贷款挂钩强制借款人参加保险。这些硬性规定作为合规文化建设的一项内容，对于从根本上根治冒名、顶名贷款的出现，必将起到重要作用。

（二）以流程化的操作模式，从源头根除冒名、顶名贷款
2002年以来，我所供职的凤城市农村信用合作联社创新管理办法，围绕贷前调查、贷时审查、贷后检查3个环节制定并实施了一整套风险控制流程，进行流程再造，最大限度地铲除了冒名、顶名贷款产生的条件，降低了信贷风险，保证了每年贷款回收率均达99.6%以上。这些流程化的操作模式，对于从源头上遏制冒名、顶名贷款的产生，很有借鉴意义。
第一，确定贷前调查风险控制流程。一是在贷前调查上，实行“四个统一、两个集中、两个结合”工作方式。“四个统一”即统一组织（由信用社主任带队）、统一人员（包括信贷、会计、保卫等专业人员）、统一时间（利用双休日）、统一地点（村委会或农村集市）；“两个集中”即集中开展贷户分析评价与调查、集中发放贷款。按照央行《贷款通则》规定：贷款调查指借款人受理借款申请后，应对借款人的信用等级及借款合规性、安全性、盈利性等情况进行逐户调查。但由于农村信用社服务群体的特殊性，加之自身专业人员严重不足、业务繁杂，执行起来难度很大。①贷款调查户多、面广、分散、信贷调查力量不足，逐户、逐笔调查根本办不到，虽有制度规定，但实际执行逐户调查只能“束之高阁”望尘莫及。②农户需求贷款需求具有很强的季节性（即春耕生产大忙季节、秋后收获季节、季节性集中需求），一个时期内贷款需求出现“井喷”状况，信用社人员少，分身无术，难于应付。③贷款投放时间集中，农户主要利用农村每周一次集市办理贷款业务。因此农户贷款调查、发放不同于一般商业银行，贷款调查和发放应结合农村信用社行业特点，根据特殊的服务群体、特殊的服务环境对贷款调查方式进行创新，对业务流程进行再造。坚持农户贷款集中调查，把好贷前调查入口关，只有这样才能有效规避农户贷前调查难、深入不到户问题、信息不对称问题，贷前调查信息才会更准确，贷款决策才会不失误。“两个结合”即实行贷前调查与建立、完善农户经济档案、评信、授信、发放贷款证相结合；集中放款与柜台放款相结合。集中放款主要形式在“四个统一”基础上利用农村春耕生产大忙季节和秋收大忙季节统一组织集中发放农户小额贷款，解决农民“难贷款”问题。柜台放款主要方式在“二个结合”基础上，农户凭贷款证到会计窗口发放贷款，减少贷款发放环节提高效率。这种“现场办公”的创新方式，不仅方便农民贷款，还解决了农村信用社专业人员不足与贷户面广、分散、户多、业务量大之间的矛盾，增加了贷款的透明度，把冒名、顶名贷款隐患暴露在“阳光”之下，有效控制了新增贷款风险。
二是实行农户小额信用贷款的贷款申请、贷前调查“双签”制度。“双签”制度，即指贷户在提出贷款申请或信用等级评定申请时，夫妻或父子需在贷款申请或信用申请书上，就是否同意贷款事前共同授权签字。这种方式既保证了贷户贷款需求的真实性，又保护了家庭成员对贷款的知情权，有效防止了贷款后由于家庭成员单方赖帐出现风险问题。例如, 2005年4月，石城镇一户姓高的农户到信用社贷款5000元。贷前调查时，信用社按程序让夫妻双方就是否同意贷款签了字。同年7月末，高某下河抓鱼被淹死。因贷款时贷款手续都是高某到信用社办的，贷款到期时信贷员催要贷款时，高某的妻子说贷款的事她不知道，想赖账。信贷员强调，虽然贷款借据没有你的签名，但贷前调查时有你的签字，说明你同意这笔贷款，如果你赖账只好打官司了。另外，夫债妻还这也是常理，这笔贷款你该还。高某妻子也觉得理亏，最后借钱还了此笔贷款本息。如果没有执行贷前调查夫妻双方签字制度，这笔贷款的收回恐怕就要费些周折。
三是制定实行“贷款公决”制度。在制定并实施审贷分离、贷款公开、大额贷款公示等制度的同时，组织员工参与贷款民主管理、民主决策、民主监督，实行大额贷款职工大会集体表决制度，效果明显。①杜绝了贷款发放中存在的“猫腻”问题、领导乱放款等问题的发生。②为管理者拒绝行政干预贷款提供了合理合法的理由。③进一步扩大了贷款决策的信息来源，提高了贷款决策的科学性。④进一步培养了职工参与信用社民主管理的意识和能力。例如，赛马镇一位个体煤矿经营主，2005年向信用社申请流动资金200万元。经相关人员调查，该经营主有用于贷款抵押的抵押物，产品销售也很好。但对其贷款的方案提交职工大会讨论时，大部分员工指出该经营主社会口碑差，有不良行为，投了反对票。该经营主在信用社没贷到款，又到其他金融机构活动贷到了款。由于此人诚信程度差，再加上小煤矿整顿，在其他金融机构的贷款已形成风险。
第二，实施贷款发放“会计柜台二次签字、验证付款”制度，规避贷款发放中的操作风险。具体操作办法是：贷户到信用社办理贷款时，信贷员将贷款手续填制完毕后，借款人持信用社开出的借款合同、贷款借据、付款凭证、借款人身份证，首先到信用社主任（或分管副主任）签批，主任核验借款身份证与借据姓名是否相符，签字后，再到会计柜台。农贷记账员审核贷款合同、付款凭证与借款人身份证、姓名、签章、利率、金额、用途、日期是否一致，审查贷款借据要素是否齐备合规，还要检查是否超权，是否有交叉跨片放款等违规行为，发现问题不予记账，并及时向信用社主任报告。如核对无误，传递到出纳复核员窗口。出纳复核员叫名验证（借款人身份证件），审验借款人是否与贷款借据及付款凭证上记载的姓名、身份证号和现场本人、姓名、身份证号码相一致，核验无误后，让借款人在付款凭证第二联现场签字后，再次确认与贷款借据借款人签字是否一致，再传递给出纳员。出纳员再次审核借款人在贷款付款凭证第二联与借据签字、身份证是否一致，无误后记账付现金给出纳复核员复核无误后，叫名付款或办理转账，不准他人代取，更不准信用社内部人员代取。农户小额贷款的贷款人身份证复印件附在贷款凭证第三联（贷款分户账）后面。这项制度的实施，填补了《贷款通则》的一个空白，一是设置了“关卡”，使农户小额信用贷款和农户联保贷款发放中冒名、顶名贷款得到预防；二是预防的控制内部人员利用职务之便，乱用信贷资金，杜绝了内部人员代取款现象；三是预防和控制信贷案件的发生。例如，2002年凤城有一名信贷员，因“赌球”欠下高额债务后，利用职务之便借贷户身份证和印章，企图以贷户名义顶名贷款堵窟窿。在柜台领款时，内勤人员按规定实行二次签字、验证付款程序，发现了问题，并向领导作了汇报，及时进行了堵截，避免了信贷资金损失。联社对其做了除名处理后，该人为躲债出走至今未归。
第三，规范贷款发放后的检查管理。在农村信用社信息网络化管理尚不完善条件下，信用社管理者（主任、信贷员）在坚持对借款执行借款合同和经营情况追踪调查和检查的基础上，再增加对会计窗口再监督职能。实施到期贷款内勤事前报告和预警制度，制定专项内勤会计贷款期限管理操作流程，增强内勤会计专柜再监督约束力。即会计农贷记账员每月将10天内即将到期贷款名单填制一式三联到期贷款预警催收通知单，报告信用社分管信贷主任一份签收；报告信用社主任一份签收；留存一份备查。罚则：漏报一次罚300元；漏报一笔罚20元，如形成风险案件，按损失额度赔罚50%，如实报告免责。到期贷款按期限、按日管理，逾期包赔。对逾期贷款早预警、早发现、早处置，防止发生新的不良。
（三）加大监督检查力度，对冒名、顶名贷款及早发现，及早处置
农村信用社风险控制现在切实需要转变观念，变结果控制为过程控制。过去风险出现了，案件发生了，又是总结教训、又是举一反三查找原因，但亡羊补牢为时已晚。因此，要解决好冒名、顶名贷款问题，必须在调查、审查、检查等过程中早发现、早处置，在过程中控制，避免形成风险及损失。
一要根据省联社下达的“格式化、作业式”监督检查方案，进一步完善检查方式和程序，细化检查内容，把所有潜在案件和事故的风险因素都考虑进去，保证检查的实效性、可能性和可靠性，构筑案件和风险检查和控制的长效机制。二要真正落实监督检查责任制，谁检查，谁就要承担检查责任。检查档案要加强管理，作为事后责任认定的主要依据。你检查时没有发现问题，我检查后问题得到暴露，组织上就要对你进行责任追究，就要进行严肃处理，以此促进“齐抓共管、各履其职、监督到位、失职担责”的格局。三要对检查中发现的问题早纠正、早处置，绝不能等到产生风险时再去处理。对于主观故意形成冒名、顶名贷款的造成贷款主体失效、债权丧失导致贷款损失的，该赔罚的赔罚，该走人的走人，该移送的移送，以增加违规操作的成本和严格的责任追究来震慑违规违法者，警示广大干部职工。
（四）促进农村信用社环境优化，以互动式的管理办法对冒名、顶名贷款进行综合治理
要形成信用社主导、政府推动、农民参与、多方互动的格局，对冒名、顶名贷款进行综合治理。一是与政府联手，在农村构筑“共铸诚信”体系，利用各种方式、各种渠道对农民进行金融法律法规教育，使农民了解冒名、顶名贷款的法律风险、责任和危害，具备良好的信誉和充分享有的益处和便利，增强诚信意识，自觉抑制冒名、顶名贷款等违规违法行为。二是求助乡村组织和积极协助，求助村“两委会”等乡村组织干部参与对农民家庭经济状况、生产经营情况、偿债付息能力等方面的调查以及参与评定农户信用等级、推荐借款人、催收贷款等过程中来，通过乡村组织的支持破解信息不对称、风险易发等问题。三是建立“农贷协管员”网络，聘请农村中威信高、有能力、责任心强、愿意帮助信用社做工作的村干部和村民，组成农贷协管员队伍，通过他们对农户小额贷款发放、管理实行近距离、经常性的监督。四是继续推行贷款公开制度，强化社会公众监督作用。五是与相关部门建立紧密的沟通联系机制，对借款人身份及去向进行有效甄别和跟踪，对严重违规者移交司法机关处理，加大对冒名、顶名贷款的打击力度，形成合力围剿的大氛围。
（五）创新科技手段，实现对贷款的动态管理
农村信用社在提供农户贷款服务时，面临信息不对称的风险，因而要尽快利用先进技术手段，多方面获取开展业务所需的信息。一是开发农户贷款管理软件，对农户贷款实行动态、科学管理，运用科技手段，建立局域网，防控冒名、顶名贷款。二是利用央行个人征信系统，通过与这些信息系统的联通来获取较全面的有关农户的信息，识别个人信用，从而为发放贷款提供可靠的依据。三是进一步规范借款人信用评价方式方法，将基于计算机模型的信用评价结果引入信贷审批流程，利用网络综合业务系统向信贷农户档案评信，加大对贷款发放收回不良记录等信息的收集和采录，实现系统内信息共享，以此降低农村信用社在农户贷款中的风险。同时，进一步坚持和推行定期轮换岗位、信贷员定期换片等项制度和实施，以强化监督制约机制，遏制冒名、顶名贷款的产生和蔓延。