老问题引发的新话题（图）

老问题引发的新话题（图）

2012-07-02　　《中国公路》　　范金国　

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　　公路物件侵权案件，就是公路路面遗撒物、抛洒物、堆放物等障碍物引发的人身财产损害陪产该纠纷案件的俗称。此类案件对公路管理机构来说，已是一个老话题，如今，它正成为法律界的一个新话题。

　　为何老生常谈在1999年以前，公路物件侵权案件基本上以地面施工致人损害、人身损害赔偿纠纷、道路管理瑕疵责任纠纷等案由进行审理，大多判令施工单位、物件致人损害的直接侵权人承担责任，很少直接判令公路管理机构承担责任。

　　1999年9月，发生在江苏省南京市的南京机场高速公路的抛洒雨布障碍物致使发生交通事故的人身损害赔偿纠纷案件，南京市中级人民法院作出终审判决，判令机场高速管理处对原告使用高速公路发生车祸遭受的损失承担民事责任，赔偿原告逾14万元，该案在当年被称为“全国高速公路侵权第一案”。虽然该案是以公路管理机构违反合同义务被判承担责任，但是该案的判决结果被媒体热炒后，在全国法院系统进行了广泛传播和扩大性运用。2000年，此案二审判决书被最高人民法院收录于当年第1期《最高人民法院公报》，从上级法院指导判案的方面，肯定了终审判决，因此被全国各地法院获为至宝，在全国各地发生的路面障碍物引发的诉讼中，大多以公路管理机构败诉告终。

　　2004年5月1日，最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》正式吸收并巩固了《最高人民法院公报》所刊登南京机场高速路案件的成果，明确规定道路、桥梁、隧道等人工构造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的，适用民法通则第一百二十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任。公路是国家所有，由公路管理机构进行管理，因此，公路管理机构开始大量参与到交通事故中，并开始为大量的第三人人为制造的障碍物引发的交通事故买单。

　　期间，也有少数公路管理机构能在障碍物引发的诉讼中获得胜诉的结果，主要抗辩理由有两点：

　　一是国务院于1986年进行的公安部门和交通部门的职责分工。《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》（国发【1986】94号）第二条对路障管理有明确规定：“公安机关对全国城乡道路交通依法管理，包括交通安全宣传教育、交通指挥、维护交通秩序、处理交通事故和车辆检验、驾驶员考核与发牌发证、路障管理以及交通标志、标线等安全设施的设置与管理等”。不少法院由此认定，障碍物的管理属于公安机关交通管理部门的职责。此类胜诉案件数量不多，主要归功于公路交通部门与法院的沟通和协调，且前提是这样的判决结果不对公安机关造成实质性的不利结果。毕竟在中国基层司法制衡的体制中，公安机关的负责人往往同时兼任当地政法委书记，法院在作出不利于公安机关的判决前，要充分尊重公安机关的意见。

　　二是原交通部对《公路养护技术规范》的答复，也就是著名的“随时”不等于“随时”的理论。2011年6月，交通部关于对《关于请求明确〈公路养护技术规范〉有关条款含义的紧急请示》的答复（交公便字[2001]66号）明确：《公路养护技术规范》(JTJ073-96)第3.1.4条规定“各种路面应定期清扫，及时清除杂物，以保持路面和环境的清洁。”该条款是对公路日常养护工作的总体要求，其具体含义是：公路养护单位，要对公路进行定期清扫，定期清扫时的作业标准是清除杂物，做到路面清洁。定期清扫的频率应根据各地关于公路小修保养工作的相关规定执行。另外，该条规定中的“及时”并不等于“随时”，《公路养护技术规范》没有也不可能要求公路养护单位对路面杂物做到随时清除。因此，如果公路养护单位按照规定的频率或有关工作要求做到了定期清扫，即不能认为其“疏于养护”。

　　《公路养护技术规范》在2000年进行了修订，原交通部专门针对96版的规范的答复因此已经失效。

　　在此期间，公路管理机构面对法院的审判，毫无辩驳的余地：不清除障碍物，会被人民法院以道路管理瑕疵责任判令承担责任，而一旦去清除障碍物，又会被人民法院以《公路法》中仅规定了公路交通部门“责令停止违法行为，可以处五千元以下罚款”的权限，并无清除障碍物的法定职权判令败诉并承担赔偿责任。

　　这些年来，公路交通部门一直在抗争，力图通过立法，来改变公路管理机构老当冤大头的尴尬局面。

　　2010年7月1日实施的《中华人民共和国侵权责任法》在交通部门的争取下，对物件致人损害的归责进行了明确规定，排除公路管理机构作为类似案件的责任主体。该法第八十九条明确规定：在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。立法本意是，由堆放、倾倒和遗撒妨碍通行的物品的单位或者个人承担责任。但是好经遇到歪嘴和尚也会被念歪，该法出台后，大量专家、学者、法官对此条进行了扩大性解释，认为有关单位或者个人应当包含公路管理机构等管理单位。加上司法实践中，法律法规的运用是不如最高人民法院的司法解释的，在最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》没有修改前，该法律的实施，实质上并未改变公路管理机构当被告和承担责任的局面。

　　新法规催生新对策

　　2011年7月1日，国务院《公路安全保护条例》力图对《侵权责任法》的规定进行明示，因此在第四十三条第二款中规定，车辆装载物掉落、遗洒、飘散后，车辆驾驶人、押运人员未及时采取措施处理，造成他人人身、财产损害的，道路运输企业、车辆驾驶人应当依法承担赔偿责任。理论上，对于车辆装载后掉落、遗撒和飘散的障碍物引发的人身财产损害，排除了公路管理机构的责任，但是，由于大量公路上遗撒物、掉落物等障碍物无法查清道路运输企业和车辆驾驶人，社会公众和法院相反以该《条例》第四十三条第一款中规定了“公路管理机构、公路经营企业应当及时清除掉落、遗撒、飘散在公路上的障碍物”为由，认为公路管理机构有及时清除公路上的障碍物的义务，应当承担物件致人损害的赔偿责任。

　　但是，《公路安全保护条例》的一些新规定，将改变物件致人损害案件的传统处理方式，主要包括以下两点。

　　一是公路管理机构的身份，在《公路安全保护条例》中第一次进行了明确。

　　《条例》第三条第三款规定，公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作。显然，该监督管理是一种行政管理。《条例》第五条明确规定，县级以上各级人民政府应当将政府及其有关部门从事公路管理、养护所需经费以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算。但是，专用公路的公路保护经费除外。再次明确了公路管理机构的职能是行使公路行政管理职能。

　　二是对于公路管理机构的养护责任进行了明确。公路管理机构的职责是让公路经常处于良好技术状态。良好技术状态也经常被社会公众和法院误读，所有公路障碍物引发的事故，都可以被装在“未让公路处于良好技术状态”这个箩筐内。《条例》对“良好技术状态”一词进行了明确解释，即“前款所称良好技术状态，是指公路自身的物理状态符合有关技术标准的要求，包括路面平整，路肩、边坡平顺，有关设施完好”，因此，公路上是否存在障碍物，与公路是否处于良好技术状态，是没有任何关系的。

　　2012年1月1日，《中华人民共和国行政强制法》正式实施，该法第五十二条规定了紧急代履行制度，即：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；

　　当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理”。公路管理机构对掉落物、遗撒物和飘散物有清除的义务，但该清除行为并非民事行为，而是通过代履行的方式进行清除的行政强制执行行为。

　　因此，在新法律法规出台后，将促使最高人民法院修正其过去将公路管理机构列入此类案件的民事诉讼主体的做法，也将促使将公路这一公有公共设施的管理纳入国家赔偿的范围。新法律法规出台后，公路管理机构行使的是行政管理职能，可以依照代履行的方式去实施强制执行，对物件致人损害，若再对公路管理机构提起诉讼，应当依法适用行政诉讼程序，不应再适用民事诉讼程序；因管理不作为致人损害的，应当实行国家赔偿。

　　事实上，公路管理机构经费纳入政府财政预算，在《公路安全保护条例》实施前，已经出现，而实行政府财政预算后，各级人民政府财政部门普遍实施了国库集中支付与会计集中核算政策，全国已经有这样的案件出现：法院通过民事判决书判决公路管理机构承担赔偿责任，但是在执行时无法执行，因为公路管理机构实行了国库集中支付和会计集中核算，没有本单位的账户。类似的司法实践的逐步增多，将彻底改变公路管理机构承担物件致人损害民事赔偿责任的现状。

　　面对新法规的新规定，公路管理机构应当拿出新的对策，力争将类似案件纳入行政诉讼审判，由国家进行赔偿。