嘉善经济技术开发区成立于1993年，经过近二十年的发展壮大，2011年6月，经国务院批准升格为国家级开发区。“十一五”时期特别是近年来，该区主要经济指标以年均30%以上的速度递增，以不到该县4%的土地面积，创造了该县1/3的经济总量、1/3的财政税收、1/2的外贸进出口以及1/2的招商引资，成了嘉善经济发展的主平台与主战场。然而，在浙商回归年的2012年，土地供需矛盾日渐凸显。面对“成长的烦恼”，该区积极探索，大胆实践，全面盘活有限土地资源，采用“零土地”等招商方式，立足培育“4+1”新兴产业（轨道交通、电力电子、生物医药、新材料和现代服务业）和“4+1”新兴园区（精迪敏科技产业园、嘉善鼎阳科技产业园、嘉善创园科技产业园〈龙软信息〉、吴镇文化创意产业园，在此基础上积极申报省级高新技术园区），在转型发展上谱写了新篇章。
“零土地”招商做法及取得的成效
所谓“零土地招商”，指的是在不增加土地供应的情况下，对现有闲置、低效利用的工业用地进行二次招商，以进一步推动存量土地的节约集约利用，提高土地利用效率。近几年，该区把有效处置闲置、低效工业用地，作为缓解土地供需矛盾的重要途径，大力开展“零土地”招商。截至2011年底，该区采用“零土地”招商方式，为新兴产业和园区发展共腾出存量、低效企业用地2494.37亩。其中已申报并通过验收的有1335.37亩，在腾出的土地面积上又引入企业39家，吸引投资33.68亿元。2012年，开发区计划完成精迪敏科技、中贝新能源、豪迈箱包、华人电气等项目共980亩土地的验收工作，加快退出奂亿、弘异金属、金大地等500亩的低效用地，最大限度地提高土地的使用效率。省国土资源厅在督察后专门为特色产业园建设划拨了50亩土地指标。其主要做法：
一是“腾笼换鸟”拓土地。主要通过回购的方式收回低效项目的成片土地，具体操作是：以企业原受让价格和已缴土地款同期银行基准存款利率，以及项目前期筹建、办证等费用为基数，由企业、开发区实业总公司和国土部门签订土地收回三方协议，再由国土部门通过重新招拍挂给新引进的优质项目，助推企业转型升级。如该区通过这一办法腾退出某家具项目共966亩土地，其中248.5亩用于引进中贝能源等3家“三新一高”项目，亩均投资从50多万元增加到180多万元，亩产从120多万元增加到至少400万元；另385亩土地留给精迪敏科技产业园的发展，重点发展通讯科技产业，力争打造高端的服务外包基地。今年一季度，已累计通过验收完成土地面积48.5亩，初审通过200亩，占全年任务的65%，通过出租或转让等形式引进工业项目9个。
二是“盘活存量”挤土地。由于历史原因，一些企业内部存在部分征而未用的地块和建而未用的厂房，在企业正常经营过程中形成了部分资产的闲置，客观上影响了地块综合产出的评价。为此，该区根据引进项目的具体情况，与企业进行分类对接，寻找适合项目，填补小块未用地块和闲置厂房的空白，通过盘活闲置土地，促进新项目的落地，提高土地的再利用效率。先后收回永鹏家具、盛基工业、维纳宏电子、惠中制衣等企业项目未利用土地，通过再次出让的形式解决了新引进的众成包装募投股项目、诚达药化扩建项目、华瑞赛晶扩建项目、宏瑞包装材料新建项目、凯士电子新建项目等高端制造业项目的用地问题。今年一季度累计盘活存量419亩。另外，全力抓好盘活存量厂房这一篇文章，已盘活企业存量厂房24964平方米，占全年任务数3万平方米的83.3%。
三是“兼并重组”活土地。该区采取“五个一批”行动，通过对能源要素、环境容量要素的综合评价机制，全力淘汰落后产能，促使相关企业主动“被兼并”；对兼并过程中资产过户、交易所产生的地方留成税收部分根据新引进项目的实际贡献度给予适当减免，以减轻兼并成本，利于盘活土地；对战略性新兴产业项目兼并现有落后企业的，根据新进项目建成后产生的税收对地方实际的贡献度，在投入等环节给予政策奖励，以鼓励兼并重组，提高土地利用效率。目前，晋亿实业、晋亿物联正凭借其强劲实力，充分利用周边配套企业的低效土地和厂房，加强兼并重组，全力向五金机械、成套装备产业链的两端拓展，做强特色支柱产业;上海东庚金属制品有限公司收购合胜家具（嘉善）有限公司兼并重组项目已经实施，盘活土地76亩；浙江佳杰竹木科技项目兼并德承家具，盘活土地136亩。
四是“倒逼机制”要土地。嘉善县制订了《工业投资项目评价办法》，建立企业评价体系，实行末位退出机制。通过逐年提高企业投资强度、容积率、亩均产值、亩均税收的最低标准等措施，对责任主体完成任务情况进行年度考核，并列入党政目标责任制考核内容，形成倒逼机制，促使企业集约节约用地。一季度共节约用地248.5亩，全年拟完成900 亩以上。如该区的艾德文家居用品有限公司，采用横向发展模式，向空中增资源，总建筑面积约4.5万平方米，占地面积仅用0.74万平方米，亩产突破400万元，有效地节约了土地资源。华瑞赛晶增资扩建项目的亩均产值达1000万元以上，使土地利用效率得到了极大的提高。
五是“村庄整治”理土地。该区将土地整治工作与拆迁拆违、土地流转结合起来，加快引导农民集中居住，并按照县下达的年度目标任务，细化土地整理工作。2009年开始，结合开发区东扩征迁和“两新”工程建设整治两批共645亩土地。其中，164亩的土地复垦工作去年已通过验收101亩，今年曙光村农村土地综合整治项目63亩土地正抓紧上报中；另外，枫南村、曙光村共计481亩土地整治项目本月报上级审批，预计今年可完成土地整治项目共计544亩。此外，枫南村20亩的土地开发项目正加紧实施中，已完成土地开发3.5亩，占17.5%。断头浜经统计涉及5个村16亩土地，接下来还将积极排摸企业水域填埋情况，进一步深挖潜力。
“零土地”招商面临的问题
嘉善经济技术开发区通过采取综合措施，全面盘活各种土地资源，围绕集约节约用地、推进经济转型升级进行了积极而富有成效的实践和探索。但其在盘活土地的过程中，也遇到了不到困惑和问题。
1.缺乏统一的认定标准。基层反映，目前，对什么样的土地属于低效利用土地尚缺乏明确的定义，对闲置土地的认定也较为模糊，基层在处理闲置、低效利用土地方面往往心有余而力不足。
2.面临巨大的资金压力。企业在腾退过程中，由于土地增值、设备折旧、易地安置、员工遣散等因素，涉及巨额的补偿资金。如某家具项目在经国家发改委审批通过并已开工建设的情况下，开发区考虑到为战略性新兴产业腾出发展空间，经过艰苦谈判，最终收回了966亩企业项目用地，但开发区也因此承受了巨大的资金压力。对这种情况，一些财政状况不好的地方政府和开发区往往会迫于巨大的资金压力，放弃对闲置土地的回收。
3.法律和政府诚信拷问。一方面，由于土地出让政策等原因，对企业闲置土地、甚至囤积土地的现象，缺乏有效的法律依据及查处手段，造成土地资源浪费。另一方面，依法出让给企业的工业用地要提前收回的，也面临着法律障碍和政府诚信的拷问。如近几年国土部门因收回土地与企业对簿公堂的事情时有发生。
对策建议
1.明确落后产能的界定标准。目前，虽然国家、省、市陆续出台关于淘汰落后产能方面指导性文件，但实际操作性不强。不少企业反映，目前在落后产能的界定上，有的以产能大小、有的以设备规格、有的以工艺特点进行界定，缺乏统一的具有说服力和执行力的量化标准，实际操作非常困难，迫切需要明确落后产能的界定标准。建议有关部门进行细化研究，因地制宜，建立起集“投资强度、节能减排、安全消防、环境保护、亩均税收、劳动保障”等多项指标为一体的考核体系，明确全市对落后产能界定的基本标准。对各县（市、区）来说，除了执行国家、省、市的工作标准外，还面临着千差万别的具体情况，可采取大部分地区执行相同标准、特殊领域执行特殊标准的思路，以杜绝各地竞相“开口子”的现象。
2.进一步加大对腾退工作实施主体财政金融方面的扶持。落后产能、低效企业的退出是推进“两退两进”工作的重要途径之一。建议进一步出台相关意见，对通过整体实施腾退的项目，引进新产能、新业态后形成的税收增量县（市、区）得部分，按一定比例标准奖励给实施责任单位。对腾退工作优秀的实施责任单位给予一定的土地指标奖励，并按照腾出的相关指标量，给予一定的资金奖励，用于此项工作的持续推进。对土地二次开发过程中产生的地方国土6项税费及财政12项税费尽量给予减免，切实减轻腾退过程中的资金压力。另外，还可尝试通过发行债券等融资方式，建立更为优质的市场化融资渠道，有效降低资金运作成本与风险。
3.进一步完善相关法律法规。一些企业主表示，企业的发展不会永远一帆风顺，对那些符合产业导向的企业，因市场原因一时调整发展策略，造成没能按照合同约定将全部土地开发利用的，不应不加区分地收回土地，而且在政策上也缺乏法律依据。建议向上反映，进一步完善相关法律法规。一方面完善对不符合法定闲置情形的低效利用土地的处置办法，如可采取为其安排联合开发合作者、协商收回并给予合理补偿等途径进行处置。另一方面，适当延长从交地到动工开发建设的时间。目前合同约定此时间一般不超过5个月，有时无法满足开发商办理各种手续的时间需要。
4.以市场机制推动企业兼并重组。建议要进一步发挥市场对资源配置的基础性作用，利用优势企业在技术、管理、资本、市场及品牌等方面的优势，通过资源要素的整合、置换、嫁接和重组改造等，鼓励和引导优势企业对落后产能实施兼并重组，盘活低效存量土地和资产，带动区域产业升级。
