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北京绿维创景规划设计院林峰
政府与旅游产业的关系，历来存在争议。经过20年市场经济转轨之后，按照科学发展观的要求，再次来审视旅游产业及旅游目的地的持续发展，我们认为，政府仍然必须主导区域旅游的整体运作，才能保证旅游产业的可持续良性发展。
旅游产业的“四重性”与政府的“四职能”
1、旅游的区域系统性与政府的规划统筹职能
旅游，是游客出行构成的一种经济社会活动，不可能由一个单一景区来支撑，而是包括了吃住行游购娱六要素的综合结构。旅游地，不可能只有一两个景区，而需要有一批旅游产品，通过合理的游程配置，形成游线结构。旅游是一种需要多家机构和多种职能配合的综合服务结构。旅游产业是一个区域内旅游产品、环境、接待能力、服务配套的总和。我们把这一特点，称为旅游的区域系统性。
基于这一特点，区域旅游系统，必需经过规划，按照科学的要素配置，进行开发。各要素之间的关系，仅仅由市场这只看不见的手来调节，就会出现难以协调的问题，发展不平衡，由于布局错误而导致重大投资失误，甚至导致对旅游资源的破坏。因此，政府编制区域旅游发展规划，是非常必要和重要的工作。
政府的统筹职能，是指对旅游相关要素开发与管理中各个方面协调互动的工作。包括开发中旅游资源管理、旅游交通建设、土地使用、规划审批、交通组织、工商管理、区域合作、跨区域营销等等方面的沟通与协调。可以区分为政府间的协调、政府与企业的协调、企业与市场的协调三类。
2、旅游资源属性与政府的资源保护管理职能
旅游资源的主体，是风景名胜区、文物保护区、自然保护区、国家森林公园、国家地质公园等等，这些国家级或者省级的建制，其土地及相应的林产、风景旅游资源，基本上都是国有资产。旅游景观资源、生态环境、历史文化古迹及文物等等，都是不可再生的资源，应该高度重视其保护问题。由于开发与保护之间存在天然的冲突，如何在保护的基础上进行开发，必须进行专业的论证与规划，并在开发实施中，保证对资源的保护。基于此，政府对资源进行管理，包括资源保护的监督与管理，资源开发的管理，资源开发及经营权的管理，都是非常核心的职责。
3、旅游开发的外部性与政府公共工程投资职能
旅游开发，不仅仅是旅游区内的建设，必须具备可进入性，并且有区域的要素配套。这种旅游区之外的要素，往往会决定旅游区开发的成败。因此，我们称这一特性为旅游开发的外部性。即不是由旅游区内部开发决定的，不是由投资商自己决定的，对旅游区开发具有实质性影响的特性。
旅游开发的外部性，决定了旅游发展，不能由单一投资商独自解决。其中，可进入性、基础设施、配套规划等等，必须有政府的投资和规划引导，以及政府的协调推动。其中，公共工程是区域旅游发展中政府最重要的职能之一。
4、游客的跨区域流动性与政府的市场管理及营销职能
旅游，是对游客的一种大搬运过程。其他商业消费，是将产品运输到消费市场。旅游则与此相反，是将顾客搬运到旅游地，在旅游地进行及时消费。因此，游客的跨区域流动，是旅游过程的必然构成。
跨区域的游客流动，涉及到安全、交通安排、服务环节衔接、突发事件处理等等众多的问题。跨区域流动，需要跨区域的营销，需要跨区域的政府协调与合作。这就决定了政府必须对旅游市场进行监督管理，以保证市场秩序，保障游客安全。
据以上分析，可以总结出政府与旅游的关系：地方政府是区域旅游发展的主导机构、整体运营机构和行业管理机构，必须且能够承担旅游产业发展的规划、系统协调、资源管理、资源保护、公共工程投资、市场管理、营销促进的多样职责。
政府主导旅游的方式：政府旅游运营
1、政府旅游运营的理念
地方政府和旅游主管机构，已经做了不少的规划。但是，绝大多数规划并不能达到政府希望的目的，所谓：“规划规划、墙上挂挂。”这是旅游规划界的悲哀，是旅游咨询业界必须突破的问题。
不是规划界不知道如何进行规划，也不是政府不该编制规划。问题的关键，是政府对成果的要求与规划院对成果的把握之间，出现了标的差异。换句话说，政府要的是能够开展实际运作的系统方案，规划院提交的是以20年为期限的目标构架。
在这个结构中，最重要的是运营的理念――政府进行产业及区域开发运营的理念。根据我们三年来开展的策划规划实践，政府最需要的是策划与规划相结合，可以对旅游产业及旅游目的地实施战略经营的系统运作方案。
2、政府旅游运营的策划、规划、设计
策划先于规划，策划、规划、设计并重，是政府推动旅游产业的发展的前提工作。
规划：总体规划是长期化的定位、战略、生产力布局与要素配置；详细规划则以土地利用与控制，资源利用与保护，交通道路，建筑景观，基础设施配置及游乐项目建设等等为核心，形成建设开发的基础；
策划：策划包括四个类别，最重要的是旅游产品策划，我们也称之为旅游项目设计，是旅游专业策划设计；旅游项目的投融资策划，是设计旅游的收入结构，对项目开发进行合理分期，设计投入产出模式，形成商业运作模式的基础；旅游的营销策划，是以旅游产品为销售对象，按照整合营销的模式，进行包装、品牌经营、销售、促销等等策划；旅游管理策划，是以旅游过程的流程再造及人力资源开发为核心，保证项目开发、营销、服务接待、持续经营的高效率与持续发展。
设计：旅游项目必须进行专业设计。旅游专业设计包括三个方面：游憩方式设计、游乐设施设计、旅游景观设计。游憩方式设计，首先要对游憩过程进行设计，按照景点观赏、文化品味、风情感受、游乐参与等等；其次要设计运输、住宿、饮食、购物等基础服务，并尽力安排成具有特色、风情、文化及娱乐性的方式，体现处处都有旅途人生的异样特色；进一步对全部游程进行合理化整合，形成全程结构的整体理念与效率优化。游乐设施设计，是一门综合性的技术，包括机电设计、人体工程及最先进的智能技术。旅游景观设计，指旅游项目中的景观，应该具备独特性，唯一性，要使景观本身称为对游客的吸引物，提升旅游区的整体吸引力，而不能仅仅满足功能上的要求和一般的景观要求。我们提出的“非主流景观设计主张”，要求景观设计具备“突破常规、张扬极致、激活人性”的特点，就是要求旅游景观设计达到与众不同又独特引人的效果。
3、政府旅游运营的商业策划
我们把四类策划、三类设计整合为一体，形成了《政府旅游运营商业策划》的综合策划模式，下面作一个简要介绍（详情请参阅www.lwcj.com）。《旅游运营商业策划》：运用专家智慧经验与专业技术，对旅游产业、旅游目的地或旅游项目的进行定位分析、制定总体战略、设计旅游产品、策划景观、梳理开发过程、编制建设要求、划分投资分期、设计招商融资方式、策划营销运作、整合开发与经营管理等各个环节，形成行动计划或操作方案，达到收入模式清晰，投资回报明确，行动计划实际，管理流程简单的效果。
《旅游运营商业策划》内容包括七部分：市场深度调研、定位分析、游憩方式设计、旅游与房产产品策划、景观概念策划、商业模式设计、运营实施计划。
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